Страхование и право – 2008

Конференция «Страхование и право» была организована Обществом страховых юристов (ОСЮр) и медиа-информационной группой «Страхование сегодня» при поддержке факультета права ГУ – ВШЭ. Форум страховых юристов прошел 20 мая 2008 года в Москве в бизнес-центре «Даев-Плаза». Генеральным спонсором мероприятия выступило ОСАО «Ингосстрах».

На конференции были сделаны и обсуждены следующие доклады:

• «Антимонопольное регулирование деятельности страховых организаций» (докладчик – И.Ф. Смирнова, заместитель начальника управления контроля финансовых рынков ФАС РФ);
• «Принципы обязательного страхования (В.А. Сивицкий, Ю.Б. Фогельсон, С.В. Яковлева, факультет права ГУ – ВШЭ);
• «Перспективы гармонизации европейского страхового права» (А.В. Петрова, юрист международной юридической фирмы CMS Cameron McKenna LLP);
• «Правовой статус страховых брокеров – противоречия действующего законодательства» (В.П. Рак, советник генерального директора СБ «Малакут»);
• «Лицензирование деятельности страховых брокеров» (И.А. Карабанова, начальник отдела государственного реестра и лицензионных дел ФССН);
• «Лицензирование и лицензионные требования. Процедуры контроля за деятельностью страховых организаций и система санкций за нарушение страхового законодательства» (Л.Н. Клоченко, партнер, генеральный директор «АКП-Консалтинг»);
• «Уход с рынка: добровольный и вынужденный. Правовые проблемы и практика передачи портфеля» (С.В. Дедиков, советник по правовым вопросам ОАО «Московское перестраховочное общество “Москва Ре”», главный редактор журнала «Юридическая и правовая работа в страховании»);
• «Направления совершенствования системы государственного контроля и надзора за деятельностью субъектов страхового рынка РФ» (И.В. Ломакин-Румянцев, руководитель ФССН);
• «Реформирование системы контроля за деятельностью страховых компаний в странах ЕС. Директивы Sovency II. Риск-ориентированные модели» (К.Е. Турбина, директор представительства в Москве Gen Re, д.э.н.);
• «Стратегии развития и стратегия регулирования страховой отрасли (И.П. Соломатин, вице-президент ОСАО «Ингосстрах»);
• «Система, методы и регламенты действующей правовой модели страхового надзора в РФ и пути ее совершенствования» (В.Ю. Абрамов, заместитель генерального директора ОАО «САК “Энергогарант”», к.ю.н.);
• «Конституционные гарантии при осуществлении страхового надзора (Ю.Б. Фогельсон, ГУ – ВШЭ, профессор, д.ю.н.);
• «Актуальность и целесообразность создания специализированного государственного органа по урегулированию страховых споров» (К.И. Саранчук, председатель коллегии адвокатов «Вэтта-Лигал»).

Принципы обязательного страхования

Выступая на конференции с докладом «Принципы обязательного страхования», С.В. Яковлева отметила, что система обязательного страхования объективно влечет следующие ограничения конституционных прав:

• запрет на осуществление определенных видов деятельности без соответствующего договора страхования, который является ограничением конституционного права на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34 Конституции РФ);
• запрет на использование собственного имущества без соответствующего страхования, который является ограничением конституционного права частной собственности (ст. 35 Конституции РФ);
• обязанность вступить в договорные отношения со страховщиком;
• установление законом (или иным нормативным актом) отдельных условий договора страхования, что является ограничением свободы договора участников гражданско-правовых отношений (ст. 421 ГК РФ);
• ограничение субъектного состава страховщиков, которые вправе осуществлять отдельные виды обязательного страхования, что влечет за собой ограничение конкуренции на страховом рынке (п. 2 ст. 34 Конституции РФ).

Естественно, принципиальное значение имеют возможность и пределы ограничения конституционных прав.

В пункте 3 статьи 55 Конституции РФ зафиксировано, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. При этом согласно позиции Конституционного суда РФ любое ограничение прав должно быть соразмерно тем целям, ради которых оно вводится.

Как отметила далее С.В. Яковлева, ссылаясь на ГК РФ, обязательное страхование всегда направлено на защиту интересов третьих лиц. В соответствии с ГК РФ обязательное страхование может быть установлено только в пользу третьего лица (п. 1 ст. 935, п. 2. ст. 927). Важно то, что законом не может быть установлена обязанность лица страховать свою жизнь или здоровье (п. 2 ст. 935 ГК РФ). Законом не может быть установлена обязанность лица страховать свое имущество (данный вывод следует из определения обязательного страхования, содержащегося в п. 2 ст. 927 ГК РФ, а также из определения ВС РФ от 6 мая 1999 г. № 36-В99-6).

В соответствии с Конституцией РФ к целям введения отдельных видов обязательного страхования относятся:

• создание повышенных гарантий возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу третьих лиц действиями (бездействием) страхователя;
• создание стимулов к повышению качества осуществляемой страхователями деятельности, представляющей определенную опасность для общества или государства; создание стимулов у страхователя к снижению риска причинения вреда жизни, здоровью, имуществу третьих лиц при осуществлении определенного вида деятельности; альтернативный лицензированию механизм контроля качества осуществления определенных видов деятельности;
• обеспечение выполнения государством его публичных функций (гарантирование социального обеспечения граждан (ст. 39 Конституции РФ), гарантирование медицинской помощи (ст. 41 Конституции РФ), обеспечение права на благоприятную окружающую среду и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением).

Действующее в Российской Федерации законодательство требует соразмерности ограничения конституционных прав, связанного с введением обязательного страхования, фактически достигаемым результатам. Это требование подтверждено, в частности, постановлениями Конституционного суда РФ от 31 мая 2005 г. № 6-П и от 26 декабря 2002 г. № 17-П.

В постановлении № 6-П признана неконституционной статья 5 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Закон об ОСАГО) в части, допускающей произвольное определение Правительством РФ условий договора обязательного страхования автогражданской ответственности, ввиду того, что она искажает цель Закона об ОСАГО как направленного на повышенную защиту прав потерпевших на возмещение вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу при использовании транспортных средств иными лицами, и тем самым нарушает принцип соразмерности этой цели избранному механизму защиты прав потерпевших.

В постановлении № 17-П установлено, что обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц является одной из форм исполнения государством обязанности возместить ущерб, который может быть причинен жизни или здоровью этих лиц при прохождении ими службы. Правовой механизм осуществления страховых выплат в данном случае должен включать эффективные гарантии прав указанных лиц, обеспечивающие на основе упрощенных процедур своевременное и в полном объеме получение полагающегося страхового обеспечения. Установив механизм, который создает преимущества для страховщика в его отношениях с застрахованным лицом, а также фактически освобождает страхователя (а следовательно, и государство) от какой-либо ответственности, законодатель тем самым нарушил баланс вытекающих из природы и целей обязательного государственного страхования прав и обязанностей участников соответствующего договора и несоразмерно ограничил права застрахованных лиц, то есть военнослужащих и приравненных к ним лиц.

Механизм обязательного страхования должен быть не только направлен на достижение конституционных целей, но должен также обеспечивать соразмерность ограничения конституционных прав реальному достижению таких целей. Более того, по мнению С.В. Яковлевой, необходим законодательный механизм обеспечения такой соразмерности, который бы распространялся на все виды обязательного страхования.

• При введении обязательных видов страхования происходит ограничение прав и свобод, и поэтому важно обеспечивать соразмерность степени устанавливаемых ограничений достигаемым результатам.

К основным принципам обязательного страхования докладчик отнесла следующее:

• гарантирование быстрого и полного получения страховой выплаты третьими лицами, в пользу которых заключается договор страхования;
• использование страховщиками механизмов экономического поощрения страхователей при отсутствии страховых случаев;
• обеспечение конкуренции между страховщиками, осуществляющими обязательное страхование;
• наличие специализированного фонда для осуществления выплат лицам, в пользу которых осуществляется страхование, в случаях, когда страховая выплата не может быть осуществлена.

Гарантирование быстрого и полного получения страховой выплаты предусматривает:

• недопустимость отказа страховщика в выплате за исключением случаев, когда страховщиком будет доказано, что страховой случай по договору не наступил, а также что лицо, имеющее право на страховую выплату, уже получило полностью или частично компенсацию за причиненный ему вред;
• установление пресекательного срока для выплаты страхового возмещения и ответственности страховщика за просрочку в виде пени без возможности ее уменьшения;
• установление нормативным актом исчерпывающего перечня документов, необходимых для получения страховой выплаты;
• наступление административной ответственности страховщика за неоднократный необоснованный отказ в выплате в виде отзыва лицензии;
• возможность третьего лица получить выплату из средств специализированного фонда в случае неполучения страховой выплаты.

Принцип использования страховщиками механизмов экономического поощрения страхователей при отсутствии страховых случаев предусматривает применение коэффициентов «бонус-малус» при расчете страховой премии, а также создание и использование резерва предупредительных мероприятий.

Принцип обеспечения конкуренции между страховщиками, осуществляющими обязательное страхование, предусматривает:

• нормативное установление лишь минимальных страховых сумм;
• нормативное установление лишь максимальных размеров страховой премии для соответствующих минимальных страховых сумм;
• право страховщиков самостоятельно разрабатывать правила страхования;
• право страховщиков устанавливать в правилах страхования случаи, когда страховщик вправе обратиться к страхователю с регрессным требованием.

Принцип наличия специализированного фонда для осуществления выплат в случаях, когда страховая выплата не может быть осуществлена, предусматривает:

• передачу части средств фонда в доверительное управление выбранной на открытом конкурсе управляющей компании;
• осуществление фондом выплат в порядке и на условиях, установленных для страховщиков;
• право фонда требовать от страховщиков перечисления части страховых премий и уплаты штрафа в случае взыскания части премий в судебном порядке;
• право взыскания выплаченной суммы со страховщика (при его наличии (возможности установления)).

Выводы, к которым приходят специалисты факультета права ГУ – ВШЭ, таковы:

1. Обязательное страхование всегда является ограничением конституционных прав человека и гражданина.

2. Направленность обязательного страхования, допустимого в Российской Федерации, на достижение конституционных целей позволяет признать такое ограничение конституционным.

3. Необходимость соразмерности ограничения конституционных прав реально достигаемым конституционным целям предъявляет к содержанию правового регулирования обязательного страхования серьезное требование обеспечения реального достижения обязательным страхованием целей, декларируемых при его установлении.

Таким образом, необходим позитивный, применимый ко всем видам обязательного страхования механизм, позволяющий гарантировать достижение любым видом обязательного страхования конституционных целей, ради которых оно вводится, и соразмерность ограничения конституционных прав введением обязательного страхования достигаемым за счет этого результатам. Таким механизмом могут стать общие принципы обязательного страхования.

В интересах перспективных направлений развития

Рассматривая вопросы стратегии развития и стратегии регулирования страховой отрасли в Российской Федерации на 2008–2012 годы, вице-президент ОСАО «Ингосстрах» И.П. Соломатин сказал следующее.

Основной целью стратегии является определение перспективных направлений развития страховой отрасли, а также государственных мер, направленных на укрепление роли и места страхования в системе финансовых отношений, на совершенствование страхового законодательства. Для достижения данной цели необходимо решение комплекса задач. В их числе: укрепление стабильности, надежности и прозрачности деятельности субъектов страхового дела, обеспечение защиты прав страхователей (застрахованных лиц), развитие организационно-правовых основ деятельности участников страхового дела, выработка направлений и подходов к осуществлению различных видов страхования в добровольной и обязательной форме.

Значительная часть задач, определенных стратегией, должна быть решена посредством совершенствования законодательства и иных нормативных правовых актов. По информации И.П. Соломатина, рынок ждет:

• создания постоянной межведомственной комиссии (экспертного совета) по страхованию;
• разработки законодательного акта о страховании ядерных рисков;
• реформирования законодательства о медицинском страховании;
• разработки законодательного акта в области сельскохозяйственного страхования;
• разработки законодательных актов в области страховой защиты прав и интересов граждан при осуществлении строительства и комплексного ипотечного страхования;
• разработки законодательного акта об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика;
• внесения изменений и дополнений в НК РФ, касающихся страхования жизни и добровольного медицинского страхования;
• принятия законодательного акта об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте;
• законодательного закрепления участия страховых компаний в системе накопительного пенсионного страхования;
• разработки нормативных актов, обеспечивающих защиту национального рынка при вступлении России в ВТО.

Возможности усовершенствования системы лицензирования не исчерпаны

Выступая с докладом «Лицензирование и лицензионные требования. Процедура контроля за деятельностью страховых организаций и система санкций за нарушение страхового законодательства», Л.Н. Клоченко весьма обстоятельно осветила требования действующих в настоящее время правовых документов. По ее мнению, сегодняшняя система лицензирования в нашей стране излишне усложнена, в ней много неясностей, и поэтому она требует усовершенствования. >Система лицензирования страховой деятельности в России усложнена и далека от идеала, поэтому существует объективная необходимость совершенствования ее правового регулирования.

Докладчик сформулировала понятие системы правового регулирования. Так, в эту систему входят:

• Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее – Закон № 4015-1);
• приказы Минфина России и иные подзаконные акты;
• административные регламенты ФССН.

Требования о лицензировании распространяются на следующих субъектов страхового дела:

1) страховщиков:

• страховые организации;
• перестраховочные общества;
• общества взаимного страхования;

2) страховых брокеров.

Требования об аттестации касаются страховых актуариев.

Л.Н. Клоченко подробно остановилась на проектах административных регламентов, разработанных ФССН, а именно:

• проекте регламента по исполнению государственной функции осуществления расчета размера (квоты) участия иностранного капитала в уставном капитале страховых организаций и выдачи предварительных разрешений (регламент 1);
• проекте регламента по исполнению государственной функции ведения единого государственного реестра субъектов страхового дела и реестра объединений субъектов страхового дела (регламент 2);
• проекте регламента по исполнению государственной функции принятия решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании лицензий субъектов страхового дела (регламент 3);
• проекте регламента по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства (регламент 4).

Касаясь общих для всех регламентов положений, Л.Н. Клоченко отметила, что нуждаются в более глубоком осмыслении требования к форме обращений и заявлений, процедура исполнения государственной функции, порядок и формы контроля.

С точки зрения специальных положений для отдельных регламентов требуют более глубокого осмысления порядок внесения изменений в реестр и порядок предоставления информации из реестра (для регламента 2), контрольные мероприятия (для регламента 3), а также виды административных процедур и контроль за проведением проверок на местах (для регламента 4).

Рассматривая вопросы лицензирования и лицензионные требования, Л.Н. Клоченко особо остановилась на следующих общих требованиях:

• к наименованию субъекта страхового дела (п. 3 ст. 4.1 Закона № 4015-1);
• к величине и порядку формирования уставного капитала страховых организаций (п. 3 ст. 25, абз. 6 п. 3 ст. 6 Закона № 4015-1);
• к квалификационным требованиям к руководителям: единоличному исполнительному органу, главному бухгалтеру субъектов страхового дела (ст. 32.1 Закона № 4015-1);
• о постоянном проживании в России руководителей: единоличного исполнительного органа, главного бухгалтера страховой организации (п. 5 ст. 32.1 Закона № 4015-1).

Далее она высказала свою точку зрения по специальным требованиям для получения лицензии:

• на осуществление добровольного и (или) обязательного страхования (подп. 1–13 п. 2 ст. 32 Закона № 4015-1);
• на осуществление дополнительных видов добровольного и (или) обязательного страхования (п. 3 ст. 32 Закона № 4015-1);
• на осуществление перестрахования (п. 4 ст. 32 Закона № 4015-1);
• соискателем, являющимся дочерним обществом по отношению к иностранному инвестору (подп. 1–13 п. 2 ст. 32, а также ст. 6 Закона № 4015-1);
• на осуществление взаимного страхования (п. 4.1 ст. 32 Закона № 4015-1);
• на осуществление дополнительных видов взаимного страхования (регламент 3);
• на осуществление страховой брокерской деятельности (п. 5 ст. 32 Закона № 4015-1).

Многие из этих требований могли бы быть упрощены с учетом правоприменительной практики.

Среди оснований для отказа в выдаче лицензии докладчик назвала:

• несоответствие наименования субъекта страхового дела требованиям законодательства;
• наличие у соискателя лицензии на дату подачи заявления об осуществлении дополнительных видов добровольного и (или) обязательного страхования, взаимного страхования не устраненного нарушения страхового законодательства;
• несоответствие требованиям законодательства документов, представленных соискателем для получения лицензии;
• несоответствие учредительных документов требованиям законодательства Российской Федерации;
• наличие в представленных документах недостоверной информации;
• наличие у руководителей: единоличного исполнительного органа или главного бухгалтера – соискателя лицензии – неснятой или непогашенной судимости;
• необеспечение страховщиками своей финансовой устойчивости и платежеспособности;
• наличие неисполненного предписания органа страхового надзора;
• несостоятельность (банкротство), в том числе преднамеренное или фиктивное банкротство субъекта страхового дела по вине учредителя соискателя лицензии (п. 1 ст. 32.3 Закона № 4015-1).

Есть и иные основания для отказа в выдаче лицензии:

• неполная комплектность документов;
• неверный порядок оформления документов;
• неверный порядок представления документов, выданных государственными органами иностранных государств (п. 12 ст. 32 Закона № 4015-1, приказ Минфина России от 11 апреля 2006 г. № 60н).

Заслуживает внимания и процедура принятия решения. Срок принятия решения – 60 дней с даты получения документов, а срок для согласования дополнительных видов взаимного страхования – 30 дней. Форма и сроки извещения о принятом решении – почтовое сообщение в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения.

Контрольные мероприятия за надлежащим осуществлением государственной функции лицензирования (регламент 3) предусматривают плановые и внеплановые проверки не реже двух раз в год.

Что касается основания и порядка проверок, то они таковы:

• по мере необходимости при обнаружении несоответствия принятых решений фактическим обстоятельствам (для внеплановых проверок);
• по решению руководителя ФССН;
• посредством выборочной проверки соответствия принятых решений о выдаче (отказе в выдаче) лицензий действующему законодательству.

Все обнаруженные несоответствия, разумеется, подлежат незамедлительному исправлению.

• Контроль государства в сфере страхования должен быть направлен на обеспечение соблюдения субъектами страхового дела законодательства и защиту прав и законных интересов страхователей.

Переходя к процедурам контроля и системе санкций, Л.Н. Клоченко отметила, что эти процедуры, как и санкции, должны быть направлены на следующие цели страхового надзора (п. 1 ст. 30 Закона № 4015-1):

• обеспечение соблюдения субъектами страхового дела страхового законодательства;
• предупреждение и пресечение нарушений участниками страховых отношений страхового законодательства;
• обеспечение защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства.

В действующем законодательстве достаточно обстоятельно прописано все, что относится к процедурам контроля и системе санкций. Но в перспективе по мере обогащения правоприменительной практики многие правовые положения можно было бы усовершенствовать с учетом правоприменительной практики, считает Л.Н. Клоченко.

Надзор должен стать более эффективным

Рассматривая систему, методы и регламенты действующей правовой модели страхового надзора в Российской Федерации и пути ее совершенствования, В.Ю. Абрамов обратил внимание на то, что реализация цели страхования находится в прямой и непосредственной зависимости от финансовой устойчивости страховщиков, которая подлежит адекватному нормативному регулированию. Другими важными предпосылками для осуществления надзора за страховой деятельностью, по его мнению, являются необходимость в целевом и эффективном использовании страхового фонда, а также необходимость в создании эффективной системы регулирования страховой деятельности.

Докладчик так сформулировал задачи страхового надзора:

• лицензирование страховой деятельности;
• аттестация актуариев;
• ведение государственного реестра субъектов страхового дела;
• контроль за соблюдением субъектами страхового дела финансовой устойчивости.

В.Ю. Абрамов считает, что существуют следующие системы регулирования страховой деятельности:

• система публичности – наблюдение (либеральная система);
• нормативная система – регулирование (менее либеральная);
• материальная система – контроль (жесткая система).

По его мнению, функции страхового надзора должны быть сведены:

1) к реализации публичной системы:

• получение и анализ отчетности субъектов страхового дела;
• контроль за публикацией отчетности страховыми организациями;
• контроль за правильным проведением субъектами страхового дела финансовых операций;

2) реализации нормативной системы:

• контроль за субъектами страхового дела путем наблюдения;
• контроль за субъектами страхового дела в процессе лицензирования;
• наблюдение за финансовой устойчивостью страховых организаций (тарифы, ликвидность, нормативы уставного капитала);

3) материальной системе контроля:

• выездные проверки;
• выдача предписаний.

Функция же по ограничению, приостановлению и тем более отзыву лицензий на страховую деятельность должна быть передана судам.

Сегодня весьма остра обусловленная пробелом в законодательстве проблема отсутствия правовой регламентации процедурных вопросов по осуществлению надзора (контроля). Можно ли устранить этот пробел? Да, можно. В частности, предлагается регламентировать процедуры выездной проверки, описав:

• основания и предпосылки для проведения выездной проверки;
• предмет выездной проверки, то есть то, что должно подлежать контролю (нормативно-правовое описание вопросов) и цель проверки;
• допустимые максимальные сроки выездной проверки (10 или 30 дней);
• на основании какого ненормативного документа может быть осуществлена выездная проверка и за чьей подписью;
• ограничение проведения выездных проверок в течение одного года;
• порядок и сроки подготовки необходимой документации для проверки и процедуру их вручения;
• формат итогового документа по результатам проверки.

Административные регламенты ФССН, на взгляд В.Ю. Абрамова, должны охватывать следующие направления:

• административный регламент ФССН по исполнению государственной функции осуществления контроля и надзора за соблюдением субъектами страхового дела страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок на местах;
• административный регламент ФССН по исполнению государственной функции принятия решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании лицензий субъектов страхового дела;
• административный регламент ФССН по исполнению государственной функции ведения единого государственного реестра субъектов страхового дела и реестра объединений субъектов страхового дела;
• административный регламент ФССН по исполнению государственной функции осуществления расчета размера (квоты) участия иностранного капитала в уставном капитале страховых организаций и выдачи предварительного разрешения на увеличение размеров уставных капиталов страховых организаций за счет средств иностранных инвесторов, на совершение с участием иностранных инвесторов сделок по отчуждению акций (долей в уставных капиталах) страховых организаций, на открытие представительств иностранных страховых, перестраховочных, брокерских и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере страхового дела, а также на открытие филиалов страховщиков с иностранными инвестициями.

• Функция по ограничению, приостановлению и тем более отзыву лицензий на страховую деятельность должна быть передана судам.

Указанные регламенты, считает В.Ю. Абрамов, должны издаваться органом страхового надзора в качестве нормативно-правовых актов, так как они подробно регламентируют процедуру лицензирования.

Какой быть комиссии по урегулированию страховых споров

По мнению принявшего участие в работе конференции председателя коллегии адвокатов «Вэтта-Лигал» К.И. Саранчука, не вызывает сомнений идея создания специализированного государственного органа по урегулированию страховых споров. Эта идея обсуждается в контексте споров потребителей страховых услуг со страховыми организациями. В стороне остаются административные споры страховых организаций с ФССН. Кроме того, обсуждаемый особый порядок урегулирования не планируется распространять на споры корпоративных страхователей со страховыми организациями, ведь гражданин – потребитель страховой услуги является заведомо более слабой стороной страхового отношения, поэтому предоставление ему дополнительного средства правовой защиты является оправданным.

Остановившись на истории вопроса, К.И. Саранчук отметил, что первый вариант проекта Стратегии развития страхования указывал лишь на «несовершенство и длительность судебных процедур». Как указано в проекте документа, эти обстоятельства зачастую препятствует обращению страхователей за судебной защитой, хотя опыт зарубежных стран свидетельствует о необходимости создания системы, «способствующей выработке досудебного решения по спорам, возникающим в страховой сфере».

Второй вариант проекта Стратегии развития страховой отрасли продвинулся вперед в этом отношении. В нем впервые провозглашается идея создания особой системы урегулирования страховых споров (п. 4.1). Как написано в тексте проекта Стратегии, «целесообразным представляется создание органа (комиссии) по рассмотрению споров в страховой отрасли и выработке соглашения между спорящими сторонами по аналогии с комиссией по регулированию социально-трудовых отношений…».

В соответствии с текстом этого проекта также «необходимо законодательно установить принципы и порядок формирования органа (комиссии), его функции, права и обязанности членов, порядок принятия решения и финансирования».

Благодаря комментариям руководителей ФССН выяснилось, что комиссия будет:

• рассматривать споры и выносить решения по обращениям страхователей;
• консультировать и оказывать помощь страхователям при их обращении в суд;
• финансироваться из государственного бюджета.

К.И. Саранчуку не удалось найти текст анонсированной в СМИ концепции закона «О российской комиссии по урегулированию споров в области страхования». Он допускает, что такой концепции в виде отдельного документа не существует.

Мнения участников рынка, как и следовало ожидать, оказались неоднозначными.

Основными аргументами за создание комиссии и введение особого (альтернативного) способа урегулирования страховых споров являются длительность судебных процедур, вызванная чрезмерной загруженностью судов, и противоречивость судебной практики по страховым делам. К этому следует добавить присущее потребителю ощущение бесперспективности судебной тяжбы со страховой организацией.

Аргументы против создания комиссии таковы:

1. Нецелесообразно создавать новый орган исполнительной власти и, как следствие, увеличивать число чиновников (усиливать бюрократию) и увеличивать бюджетные затраты.

2. Создание комиссии увеличит количество «веерных» жалоб (имеются в виду ситуации, когда жалобы подаются в ФССН, инспекцию ФССН, Российский союз автостраховщиков и т. д.).

3. Появится некий орган, не вписывающийся в систему судебных и надзорных учреждений. Состав комиссии входит в противоречие с заявленными функциями: например, представители страховщиков будут оказывать помощь потребителям в преследовании по суду других страховщиков.

4. Если комиссия будет содержаться на общественные взносы, неразбериха и лоббирование интересов определенных страховых компаний практически неизбежны.

5. Передача судебных функций органу, не относящемуся к судебной системе, весьма сомнительна.

Вызывает сомнение и необходимость и целесообразность передачи части функций ФССН комиссии.

«Будет образован некий оригинальный брокер, который будет в том или ином виде продавать услуги страховых компаний. Ведь население, несомненно, начнет обращаться в эту организацию с вопросами, у какой страховой компании меньше всего возникло споров с клиентами. И неизвестно, насколько объективными и непредвзятыми будут ответы на эти вопросы».

Касаясь зарубежного опыта, К.И. Саранчук указал на то, что институт финансового омбудсмена² (или аналогичные ему) существует в Великобритании, Швеции, Австралии, ЮАР, Ирландии, Финляндии, Шри-Ланке и других странах. Создание аналогичного института в настоящее время обсуждается на Украине. Институт омбудсмена первоначально рассматривался как средство защиты интересов граждан в их отношениях с государственными органами. К настоящему времени он получил более широкое распространение, включая сферу гражданско-правовых отношений с участием потребителей в целом. Функционирование процедуры рассмотрения жалоб финансовым омбудсменом докладчик показал на примере Англии.

Процедура рассмотрения жалоб финансовым омбудсменом (FSO Scheme) закреплена и подробно описана Законом о финансовых услугах и финансовых рынках 2000 года (FSMA 2000). Законом предусмотрено, что данная процедура курируется специальным агентством, каковым в настоящее время является компания с ограниченной ответственностью, не имеющая акционерного капитала (Company limited by guarantee) – Financial Ombudsman Service Limited. Что касается гарантии независимости омбудсмена, то, во-первых, финансовый регулятор (FSA) отвечает за назначение членов совета директоров компании, о которой идет речь. При этом условия такого назначения, а главное, условия отставки должны быть такими, чтобы обеспечить независимость директоров в принятии решений, в том числе по вопросу о кандидатурах омбудсменов. Во-вторых, член совета директоров компании не может быть омбудсменом. В-третьих, совет директоров утверждает список омбудсменов, обеспечивая при этом соблюдение условий их независимости на всем протяжении деятельности в качестве омбудсменов.

• Гражданин – потребитель страховой услуги является заведомо более слабой стороной страхового отношения, поэтому предоставление ему дополнительного средства правовой защиты является оправданным.

Обращение с жалобой в порядке FSO – право, не обязанность страхователя. Однако согласно FSMA решение FSO приводится в исполнение так же, как и судебное решение.

Заслуживают внимания и предложения, касающиеся комиссии, о которых проинформировал конференцию К.И. Саранчук.

1. Рассмотрение споров комиссией – особый внесудебный порядок рассмотрения страховых споров, который:

• не является претензионным либо иным досудебным порядком урегулирования спора (по смыслу ст. 4 АПК РФ и ст. 135(1) ГПК РФ). Его соблюдение – обязательное предварительное условие для обращения в суд;
• не является третейским судом, для передачи споров которому необходимо действующее, юридически действительное и исполнимое третейское соглашение между сторонами в отношении конкретного правоотношения.

2. Комиссия является независимым (администрирующим) органом по рассмотрению жалоб потребителей страховых услуг. ФССН создает условия для поддержания комиссией своего независимого статуса. ФССН не пересматривает решения комиссии по существу. Учредитель (Российская Федерация) не вмешивается в деятельность комиссии, связанную с разбирательством споров.

Организационно-правовая форма комиссии – государственное (автономное) учреждение, в котором:

• есть только один учредитель – Российская Федерация (ст. 6(2) федерального закона «Об автономных учреждениях»);
• наблюдательный совет формируется согласно статье 10 Закона об автономных учреждениях: «В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения… и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности»;
• наблюдательный совет утверждает список членов комиссии, уполномоченных рассматривать споры, из числа лиц, обладающих специальными знаниями в сфере страхового права.

Комиссия не является органом, консультирующим страхователя при его обращении в суд.

Особый внесудебный порядок урегулирования страховых споров может быть учрежден, а статус комиссии может быть определен специальным приложением к Закону об организации страхового дела (примеры в международной практике есть: Закон о международном коммерческом арбитраже с положениями о МКАС и МАК).

3. Споры должны рассматриваться быстро, с минимальными формальностями.

Решения должны быть основаны на законе, а также принципах разумности и справедливости, в контексте добросовестной страховой практики (при разбирательстве дел можно не принимать во внимание сложившуюся судебную практику).

Решение выносится лицами, обладающими специальными знаниями в сфере страхования и страхового права (наличие юриста в круге лиц, рассматривающих конкретный спор, обязательно).

Следует соблюдать конфиденциальность при рассмотрении спора; публикация обзоров практики должна осуществляться без указания имен, фамилий и наименований спорящих сторон.

Порядок назначения членов комиссии для рассмотрения конкретного спора должен обеспечивать разбирательство дела независимыми и беспристрастными лицами.

4. Решение комиссии является обязательным для страховой организации. Принудительное исполнение решения комиссии может быть обеспечено следующими способами:

• без судебного вмешательства – решение комиссии имеет силу предписания ФССН;
• с вмешательством суда – в порядке упрощенного производства (АПК РФ) или приказного производства (ГПК РФ).

Решение комиссии не является обязательным для страхователя.

5. Финансирование деятельности комиссии должно осуществляться как за счет государственного бюджета, так и за счет собственной коммерческой деятельности учреждения.