К вопросу о Стратегии развития страховой деятельности в РФ на среднесрочную перспективу

Современный этап развития экономики Российской Федерации и ее социальной сферы, а также новейшие тренды и вызовы, особенно в условиях финансового кризиса в мировой экономике, ставят перед страховой отраслью новые цели и задачи. В этих сложных условиях страхование в нашей стране в первую очередь должно обеспечить социальную защиту граждан, их имущественных интересов и выступить механизмом, гарантирующим обеспечение стабильного экономического роста вне зависимости от неблагоприятной экономической конъюнктуры, природных и технологических катастроф. Мировой опыт свидетельствует о том, что страхование, прежде всего его накопительные виды, – один из основных источников долгосрочных инвестиций в развитие экономики. Страхование может и должно при определенной поддержке государства стать акселератором инновационного процесса, развития человеческого потенциала.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года отмечено, что страхование призвано способствовать формированию эффективной пенсионной системы, содействовать развитию малого и среднего предпринимательства, совершенствованию управления рисками на финансовых рынках. С учетом этого, а также всего разнообразия задач, стоящих перед страховым сообществом, Стратегия должна стимулировать развитие всех видов страхования в среднесрочной перспективе, особенно отдельных видов, имеющих социальную и экономическую направленность. Это тем более актуально с учетом того, что развитие российского страхового рынка не полностью соответствует потребностям российской экономики и страхование лишь частично выполняет свои основные функции. В значительной мере такое положение обуславливается неадекватным развитием нормативно-правовой базы. Таким образом, Стратегия должна ставить своей целью стимулирование развития страхования в Российской Федерации для обеспечения наиболее полной социальной защиты населения и эффективного использования отрасли для стабильного экономического роста страны. При этом первоочередной задачей развития российского страхового рынка должно стать эффективное выполнение им макроэкономических функций страхования, а именно:

- обеспечение социальной защищенности населения;

- обеспечение непрерывности процесса производства и возмещения убытков предприятий за счет средств страховых организаций, без привлечения бюджетных средств в значительных размерах;

- предупреждение и снижение вероятного ущерба при страховых случаях;

- повышение роли отрасли в обеспечении инвестиций в национальную экономику.

Для решения этих задач в Стратегии необходимо предусмотреть введение государственных мер, призванных стимулировать достижение упомянутой основной цели, часть из которых будут способствовать развитию отрасли в целом, другие – более быстрому росту приоритетных для экономики страны видов страхования. Среди последних следует выделить:

- стимулирование страхования жизни, резервы которого являются важнейшим источником долгосрочных инвестиций в экономику;

- развитие медицинского страхования, включая добровольное медицинское страхование, которое снижает нагрузку на бюджет и способствует привлечению средств в модернизацию системы здравоохранения;

- введение системы страхования ответственности хозяйствующих субъектов, в том числе малого бизнеса, перед третьими лицами по широкому кругу видов деятельности для обеспечения более полной социальной защищенности населения России;

- законодательное оформление обязательства профессионального страхования (нотариусов, судей, медицинских работников и т. д.);

- создание условий для дальнейшего развития добровольных видов страхования.

В целях защиты интересов страхователей также целесообразно законодательно усилить функции государственного и общественного надзора по направлениям:

- повышения финансовой устойчивости, надежности и прозрачности деятельности субъектов страхового дела;

- защиты прав страхователей (застрахованных);

- развития правовых основ деятельности участников страхового рынка и конкуренции среди них.

Условием достижения поставленных целей и задач является формирование благоприятного инвестиционного климата и налогового режима, стимулирующих развитие страхования, устранение необоснованных регулятивных ограничений деятельности субъектов страхового дела, прозрачность нормативного регулирования и надзорных мер.

Социальная защита населения

Наиболее важной функцией страхования в настоящее время, безусловно, должна стать социальная защита населения. Прежде всего это относится к медицинскому страхованию, которое в обязательном и добровольном виде должно предоставить населению должное и достойное медицинское обслуживание. В условиях старения российского населения повышается значимость страхования жизни (в том числе и пенсионного страхования), используя механизмы которого, можно повысить уровень жизни пенсионеров без привлечения средств соответствующего государственного фонда.

К настоящему времени в значительной мере устарела законодательная база, регулирующая обязательное медицинское страхование. Длительное время действовала смешанная система, основывавшаяся на социальном страховании с привлечением к выполнению определенных функций страховых компаний. Как показала практика, такая схема ведет к неэффективному использованию выделенных бюджетных средств. Наиболее ярко это проявилось в реализации программы дополнительного лекарственного обеспечения.

В то же время в последние годы получила значительное развитие, прежде всего за счет корпоративного сектора, система добровольного медицинского страхования, хотя в свете последних событий этот сектор страхования, видимо, сузится. Тем не менее ДМС построено на реальных страховых принципах и позволяет достичь полной прозрачности в использовании средств, обеспечивая при этом более высокое, чем при обязательном медицинском страховании, качество медицинских услуг.

С учетом того, что расширение услуг по добровольному медицинскому страхованию приведет к притоку инвестиций в здравоохранение и в целом повысит уровень медицинского обслуживания населения, в первоочередном порядке следует:

- разработать федеральный закон «О медицинском страховании», который учитывал бы проблемы как обязательного, так и добровольного медицинского страхования;

- предоставить налоговые льготы предпринимателям, страхующим своих сотрудников по линии добровольного медицинского страхования;

- внести изменения в статьи 5, 10–12 и главу 2 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ) в части выделения конкурсов на право страхования за счет средств бюджетов в отдельную главу. Особо следует выделить проведение конкурсов по ОМС неработающего населения, которые следует проводить только на федеральном уровне, разработав критерии отбора;

- предусмотреть административную ответственность фондов обязательного медицинского страхования, ЛПУ, органов управления здравоохранением за нарушение прав застрахованных по выбору ЛПУ, страховщика.

Развитие страхования жизни позволит увеличить социальную защищенность населения и в перспективе поможет снять напряженность в области пенсионного обеспечения. Кроме того, оно даст доступ к долгосрочным инвестиционным ресурсам для развития экономики России.

Физические лица являются потенциальными страхователями по всему спектру личного страхования и страхования жизни, а именно: на случай смерти, на случай потери трудоспособности, на случай достижения определенного договором возраста или срока, а также страхования расходов на образование, страхования пенсии (аннуитеты), страхования жизни заемщика кредита. Работодатели при соответствующих условиях также заинтересованы выступить в качестве страхователей по страхованию на случай смерти, страхованию дополнительной пенсии и по страхованию на дожитие своих сотрудников.

Для расширения этого вида страхования необходимо изменение ряда законодательных норм, направленное в первую очередь:

- на создание налогообложения, мотивирующего граждан на страхование жизни и юридические лица – на осуществление страхования жизни сотрудников;

- создание законодательных условий формирования современного спектра услуг по страхованию жизни, в том числе страховых продуктов, которые предоставляют страхователям возможность выбирать и изменять условия договора в течение срока его действия с учетом экономической ситуации, управлять своими вложениями в виде страховых взносов;

- расширение спектра инструментов для инвестирования резервов страховщиков жизни;

- создание системы гарантий исполнения страховыми организациями обязательств по долгосрочному страхованию жизни.

В настоящее время страхование ответственности перевозчика перед пассажирами предусмотрено только по отдельным видам транспорта. При этом сумма возмещений по разным видам сильно различается. Введение единого для всех видов транспорта закона обеспечит защиту интересов пассажиров путем обеспечения гарантированного возмещения им вреда, причиненного при перевозке, независимо от вида транспорта и характера перевозки.

Для достижения этой цели при разработке норм будущего закона необходимо:

- предусмотреть для перевозчиков обязанность страхования своей ответственности перед пассажирами с введением запрета для перевозчиков осуществлять свою деятельность без страховой защиты, а также административной ответственности за нарушение этой обязанности;

- сократить до необходимого минимума возможность страховщика отказать в выплате или иным способом освободиться от выплаты, в том числе и в случае террористических и иных актов незаконного вмешательства, совершенных в отношении объектов транспортной инфраструктуры и (или) пассажиров;

- ввести дополнительную ответственность страховщиков за неоднократный незаконный отказ, задержку выплаты, подтвержденные в судебном порядке;

- предоставить возможность страховщику по заявлению потерпевшего или выгодоприобретателя до полного определения размера подлежащего возмещению вреда осуществить часть страховой выплаты, соответствующую фактически определенной части причиненного вреда (предварительная выплата);

- обеспечить достаточную финансовую устойчивость страховщиков, занимающихся обязательным страхованием ответственности перевозчиков за причинение вреда пассажирам.

В связи с этим возникает вопрос об унификации подходов при определении ущерба жизни и здоровью граждан по различным видам обязательного страхования. Действующие лимиты страховой ответственности в связи с компенсациями пострадавшим на различных видах транспорта в настоящее время неоправданно низки. Примером могут служить принятые поправки в Воздушный кодекс РФ, согласно которым планируется увеличить лимит страховой ответственности со 100 тысяч до 2 млн рублей. При этом возмещение пассажирам на других видах транспорта остается неизменным. В связи с этим представляется целесообразным законодательно унифицировать подходы при определении ущерба жизни и здоровью граждан по различным видам обязательного страхования.

Необходимо также урегулировать и систему возмещения профессиональных ошибок (врачей, нотариусов, сотрудников судебных органов, риелторов и т. д.), от которых может пострадать значительная часть населения страны.

Стимулирование страховых механизмов, направленных на защиту экономики страны

Масштабы разрушений от стихийных бедствий, катастроф, ядерного воздействия, террористических актов и т. д. свидетельствуют о необходимости использования механизмов страхования и участия страховщиков в компенсации вреда, причиненного в результате наступления данных событий. Однако размер компенсации ущерба потерпевшим не может быть обеспечен только за счет страховых выплат. В настоящих условиях целесообразно разработать многоуровневую систему ответственности перед потерпевшими за счет потенциала страховщиков, страховых (перестраховочных) пулов и государства. При этом необходимо законодательно определить:

- виды страхования и риски, по которым возможно использование многоуровневой системы;

- механизм взаимодействия государства и бизнеса как участников данной системы;

- форму и механизм участия государства в многоуровневой системе;

- порядок определения, очередность наступления ответственности каждого участника многоуровневой системы, предельные уровни сумм ответственности (страховых сумм) каждого участника и возмещаемого вреда (размеры выплат) из страховых фондов, государственных резервных фондов, бюджета.

1. В связи с ратификацией Российской Федерацией Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб, устанавливающей международно-правовую систему и режим ответственности за ущерб в результате ядерного инцидента на объектах мирного использования атомной энергии, Россия обязана обеспечить выполнение обязательств по участию в Венской конвенции.

В настоящее время законодательство Российской Федерации не предусматривает ответственность за ядерный ущерб в результате инцидента, произошедшего в России, в том числе и по отношению к гражданам других государств, и не определяет механизм обеспечения возмещения ущерба таким пострадавшим, что потребует от государства обеспечения соответствующих обязательств за счет средств федерального бюджета.

Наиболее эффективным исполнением обязательств Венской конвенции, как показала мировая практика, является введение специального закона, определяющего обязательное страхование ответственности эксплуатирующих организаций (операторов ядерной установки). Это позволит обеспечить защиту граждан Российской Федерации в случае ядерного инцидента и позволит снять нагрузку с федерального бюджета.

Здесь вполне уместно перенять опыт Германии, где в связи со значительными возможными выплатами на первом этапе страховое покрытие ущерба распространялось лишь на часть общих сумм, подлежащих выплате, а выплату остального возмещения брало на себя государство. С накоплением страховых резервов по данному виду страхования доля участия государства уменьшалась, и к настоящему времени система выплат полностью переведена на страховую составляющую.

2. На рынке сельскохозяйственного страхования можно выделить три сегмента:

1) страхование с предоставлением государственной поддержки;

2) добровольное страхование сельскохозяйственных товаропроизводителей;

3) страхование в силу требований кредитных учреждений.

По первому сегменту, в котором работают более 60 компаний из различных регионов, информации больше, чем по другим двум, однако и ее не так много. А ведь второй и третий сегменты не менее важны, особенно с учетом национальных проектов, которые сейчас осуществляет государство, в том числе по линии кредитования личных подсобных хозяйств. Фактически сегодня этот рынок с объемом премий в несколько миллиардов долларов США абсолютно непубличен и непрозрачен. Это свидетельствует о необходимости реформирования рынка страховых услуг. Прежде всего это касается системы государственной поддержки страхования в АПК, осуществляемой с использованием механизма субсидирования, которая должна быть реформирована с целью исключения неэффективного использования бюджетных средств.

Решение этих проблем потребует внесения изменений:

- в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» в части выделения и механизма использования субсидий всех уровней бюджета в сельскохозяйственном страховании;

- Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» в части особенностей сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой (далее – Закон № 4015-1);

- нормативные акты, регулирующие этот вид страхования.

3. Развитие страхования ответственности при эксплуатации опасного объекта позволит снизить издержки предпринимателей в реальном секторе экономики и государственного бюджета на возмещение ущерба третьим лицам при техногенных катастрофах, а также защитить интересы физических и юридических лиц, пострадавших от таких катастроф.

4. Закон № 94-ФЗ содержит единую систему оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе без учета особенностей осуществления страховой деятельности, что зачастую приводит к спорным ситуациям при выявлении лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта и может привести к неправильному определению победителя. На практике это означает, что конкурсы на государственные заказы в области страхования, по сути, превратились в конкурсы тарифов, что приводит к их необоснованному снижению (ниже минимально допустимых), обеспечивает победу в ряде конкурсов страховым компаниям, не обладающим необходимым материально-техническим потенциалом, опытом работы, кадровым потенциалом. Все это ставит под угрозу сам факт выполнения государственных контрактов.

Представляется целесообразным внести соответствующие изменения в законодательные и нормативные документы в области проведения конкурсов для размещения государственных контрактов, учитывающих специфику страхования и устанавливающих дополнительные требования к страховщикам – участникам конкурса.

5. Оптимальное и разумное сочетание обязательных и добровольных видов страхования с последующим постепенным замещением обязательных видов добровольным страхованием представляется наиболее разумным. Мировой опыт свидетельствует о том, что понуждение к страхованию со стороны государства является распространенной практикой и действует до тех пор, пока развитые институты защиты прав потребителей не принимают эту практику на себя.

Таким образом, данное направление имеет приоритетное значение для развития отрасли. Оно позволит обеспечить защиту экономических интересов предпринимателей и производителей товаров, явится гарантом стабильного развития экономики страны. В целях развития этих видов страхования следует:

1) в отношении договоров страхования ответственности признать в качестве расходов с точки зрения НК РФ поступления премий по договорам добровольного страхования ответственности, если они являются одним из способов обеспечения обязательств (как это принято в отношении туроператоров и ответственности по государственным контрактам) или если страхование осуществляется для обеспечения саморегулируемой организацией ответственности ее членов;

2) в Законе № 4015-1:

- определить объем обязательств ответственности по договору (размеры обязательств по возмещению убытков, вызванных ненадлежащим исполнением такого договора);

- определить термины «финансовый риск» и «предпринимательский риск»;

- определить понятие «финансовый риск физического лица»;

- устранить противоречия между действующим национальным законодательством и существующей мировой практикой страхования;

- дать соответствующее определение страховой стоимости имущества;

- установить единые стандарты работы участников рынка (определения рисков, оговорок и т. д.) законодательными актами;

3) в добровольном страховании транспортных средств:

- приравнять ответственность за неправомерное завладение транспортным средством без цели хищения (ст. 166 «Угон» УК РФ) к ответственности за хищение в крупном или особо крупном размере;

- внести соответствующие изменения в статью 450 ГК РФ как общую норму или в статью 958 ГК РФ как специальную норму для страхования, так как действующее законодательство не предусматривает права страховщика удерживать расходы на ведение дела при досрочном расторжении договора, которые включены в структуру тарифной ставки;

4) изменить нормы, применимые ко всем видам добровольного страхования. ГК РФ предусмотрен только один вариант действий страховщика при нарушении страхователем обязанностей по договору страхования – требование о досрочном расторжении договора. Целесообразно ввести норму о праве страховщика на отказ в страховой выплате при нарушении обязательств, предусмотренных ГК РФ;

5) изменить положения статьи 1083 ГК РФ, в соответствии с которой грубая неосторожность потерпевшего не освобождает страховщика от выплаты в случае, когда умысел установить невозможно;

6) установить возможность назначения страховщиком разного комиссионного вознаграждения в рамках утвержденной тарифной ставки для страховых и не страховых посредников. В настоящее время согласно подзаконным актам Федеральной антимонопольной службы это недопустимо.

Меры по защите национального страхового рынка

Опыт стран Восточной Европы показал, что без установления ограничений на деятельность иностранных компаний национальный рынок страхования может быть потерян. Наиболее яркими примерами являются Польша и Венгрия, где 90% рынка принадлежит страховым компаниям Западной Европы, что уже привело к оттоку денежных ресурсов, которые могли бы быть инвестированы в экономику этих стран.

Самым важным вопросом является разрешение на открытие «прямых» филиалов иностранных страховых компаний, что без ограничений их деятельности заведомо приведет к конкурентным преференциям для иностранных страховых компаний, так как филиалы иностранных компаний при обычном режиме будут иметь более широкий спектр возможностей при меньших издержках на организацию бизнеса.

В связи с этим деятельность «прямых» филиалов иностранных компаний необходимо законодательно отрегулировать, предоставив им статус не выше существующего в настоящее время для дочерних иностранных компаний. Очевидно, следует определить рамки, в которых будут действовать филиалы иностранных страховых компаний, а именно:

- налогообложение для филиалов должно быть тождественно налогообложению российских юридических лиц. Прибыль и убытки филиала должны исчисляться на базе его деятельности в России;

- филиалы должны подлежать лицензированию в соответствии с российским страховым законодательством;

- должен существовать оплаченный (безотзывный) гарантийный депозит в уполномоченном российском банке (при этом гарантийный депозит не должен учитываться как составная часть операционных средств).

Вторым по приоритетности вопросом является вопрос о допуске иностранных страховых компаний и их филиалов к страхованию жизни и обязательным видам страхования. Для защиты интересов национального рынка необходимо разработать комплекс мер, которые позволят им достичь уровня конкурентоспособности иностранных страховщиков к моменту завершения действия временных ограничений.

Стратегия должна предполагать активное участие государства, страхового сообщества в реализации комплекса намечаемых мер по развитию страховой отрасли. Реализация Стратегии должна повысить интерес и активизировать работу по развитию видов страхования, обеспечивающих страховой защитой интересы в различных отраслях экономики и иных сферах деятельности хозяйствующих субъектов. В частности, с развитием ипотечного кредитования возрастет роль страхования имущества, передаваемого в залог; развитие туристской деятельности повлечет увеличение объема страховых премий по добровольному медицинскому страхованию и по страхованию расходов граждан, выезжающих за рубеж. С учетом повышения уровня доходов населения активнее будет развиваться личное страхование, в первую очередь страхование жизни и пенсий.

Большая часть задач, определенных Стратегией в целях развития страхования, должна решаться посредством совершенствования законодательных и иных нормативных правовых актов. Решение перечисленных выше задач позволит страховой отрасли России выйти на новые рубежи, полнее удовлетворять потребности страховой защиты граждан и хозяйствующих субъектов, претерпеть качественные изменения, связанные с увеличением активов страховых организаций, расширением ассортимента (перечня) и объемов предоставляемых страховыми организациями услуг, ростом объема инвестиций в экономику России.