Издания и мероприятия для банковских специалистов:
 
Методический журнал
Юридическая и правовая работа в страховании
Описание изданияСвежий номер Архив Приобрести/Подписаться
Выходит один раз в квартал.
Объем 96 с. Формат А4.
Издается с 2005 г.
 
 
 

Систематизация страхового законодательства

Размещено на сайте 12.12.2008
Вниманию читателей предлагается продолжение большой статьи о систематизации страхового законодательства, начало которой было опубликовано в предыдущем номере журнала. В этой части автор рассматривает проблемы правового регулирования обязательного страхования, а также наиболее острые вопросы законодательного регламентирования страхового надзора.
 
Ю.Б. Фогельсон, профессор Государственного университета – Высшей школы экономики, д.ю.н.

Проблемы обязательного страхования

Конституционные требования к обязательному страхованию

Выше при рассмотрении классификации норм страхового права уже говорилось о том, что введение любого обязательного страхования, кроме обязательного государственного страхования, является ограничением конституционного права граждан свободно вести предпринимательскую и иную незапрещенную деятельность, которое изложено в пункте 1 статьи 34 Конституции РФ. Обязывать граждан и организации покупать страховую услугу – значит, существенно ограничивать эту конституционную свободу. Как указано в пункте 3 статьи 55 Основного закона страны, любое такое ограничение должно вводиться для достижения конституционно значимых целей. В дополнение к этому согласно многократно выраженной правовой позиции Конституционного суда РФ ограничение прав должно быть не только направлено на достижение этих целей, но и соразмерно им.

Поскольку в соответствии с пунктом 2 статьи 927, пунктом 1 статьи 935 ГК РФ обязательное страхование всегда обеспечивает возмещение либо компенсацию вреда, причиненного третьим лицам, направленность на достижение конституционно значимой цели здесь налицо. Это следует также и из постановлений Конституционного суда РФ от 26 декабря 2002 г. № 17-П и от 31 мая 2005 года № 6-П, рассмотренных выше, в разделе «Классификации норм страхового права».

Совершенно по-иному обстоит дело с соразмерностью. Те же постановления Конституционного суда РФ показывают, что законодатель, принимая законы об обязательном страховании, эту соразмерность не обеспечивает, и высшему органу конституционной юстиции в обоих случаях пришлось вмешаться и признать не соответствующими Конституции РФ те нормы, которые в наибольшей степени препятствовали обеспечению соразмерности. Такое вмешательство Конституционного суда РФ – устранение из закона препятствий для реализации конституционных целей – можно назвать негативным механизмом обеспечения соразмерности. В то же время позитивный механизм обеспечения соразмерности должен выработать законодатель. Этого пока не сделано. Каких-либо основных принципов, которым должны отвечать все законодательные акты, вводящие обязательное страхование, не выработано.

Приведем прекрасный пример. Принятая 14 ноября 2007 года в третьем чтении новая редакция статьи 133 Воздушного кодекса РФ, вводящая обязательное страхование ответственности перевозчика перед пассажирами, практически повторила ошибку, допущенную при введении ОСАГО. В пункте 6 новой редакции этой статьи, так же как и в статье 5 Федерального закона от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее – Закон об ОСАГО), Правительству РФ передаются неопределенные по объему полномочия в части установления условий договора обязательного страхования. Между тем упомянутая статья 5 Закона об ОСАГО признана Конституционным судом РФ не соответствующей Конституции РФ именно из-за этого.

В свое время была предпринята попытка сформулировать основные требования к законам об обязательном страховании, которая реализовалась принятием указа Президента РФ от 6 апреля 1994 г. № 667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования». Однако в этот указ по ходу дела включили не только общие нормы, относящиеся к любым видам обязательного страхования, но и актуальные в тот период нормы, относящиеся к конкретным видам обязательного страхования. Общие нормы в этом указе не подчинены никакой основной идее. Поэтому данный нормативный акт устарел и не применяется.

Проблема же выработки таких требований к законам, вводящим обязательное страхование, которые обеспечивали бы эффективное достижение конституционно значимых целей, ради которых оно вводится, так и остается нерешенной.

Проблема порядка введения обязательного страхования

1. В пункте 3 статьи 936 ГК РФ содержится перечень тех условий договора страхования, которые должны быть определены во вводящем его законе: объекты страхования, страховые риски и минимальные страховые суммы. В пункте 4 статьи 3 Закона об организации страхового дела перечень этих условий существенно расширен: в него в дополнение к уже имеющимся трем условиям включены еще семь. В некоторых законах, вводящих обязательное страхование, имеются все эти условия, например в Законе об ОСАГО, в статьях 24.6, 24.7 закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Однако до сих пор в нашем правопорядке действуют законы, в которых обязанность страховать установлена, но не указаны даже те три условия, которые требуются в соответствии с ГК РФ. Здесь могут быть приведены следующие примеры: часть вторая статьи 19 закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», статья 13 Федерального закона «Об аудиторской деятельности».

Действует довольно много норм, вводящих обязанность страховать и удовлетворяющих требованиям пункта 3 статьи 936 ГК РФ, но не удовлетворяющих требованиям пункта 4 статьи 3 Закона об организации страхового дела. Примеры: статья 15 ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», статьи 131–135 Воздушного кодекса РФ1.

ФССН признает страхование обязательным и выдает лицензии на соответствующее обязательное страхование лишь в том случае, если во вводящем его законе сформулированы все условия, перечисленные в пункте 4 статьи 3 Закона об организации страхового дела. Однако лицензирующие органы рассматривают наличие соответствующего договора страхования в качестве лицензионного требования. В результате страхователи вынуждены заключать соответствующие договоры страхования со страховщиками, имеющими лицензии на соответствующий вид добровольного страхования. Но в этом случае налоговые органы не признают страховые взносы, уплачиваемые страхователями, расходами на обязательное страхование (ст. 263 НК РФ), что влечет соответствующие налоговые последствия для налогоплательщика. Судебная практика по таким налоговым спорам не однозначна. В некоторых случаях суды признают данные виды страхования обязательными2, а в некоторых не признают их таковыми3.

2. В появившейся недавно статье А. Соловьева приводится весьма интересное рассуждение, в котором указывается на наличие еще одной серьезной проблемы, возникшей на практике с самим понятием «обязательное страхование»4.

По сложившейся практике, для проведения обязательного страхования выдается соответствующая лицензия, иная, чем для проведения аналогичного добровольного страхования. Например, для проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств недостаточно лицензии на проведение страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств без указания на его обязательность. Практически именно так и должно быть, поскольку для получения лицензии на это обязательное страхование необходимо, например, членство в профессиональном объединении.

В соответствии со статьей 938 ГК РФ, пунктом 1 статьи 32.9 Закона об организации страхового дела в лицензии должны указываться виды страхования, разрешенные для осуществления данной страховой организацией. Этих видов всего 23, их исчерпывающий перечень приведен в пункте 1 статьи 32.9 данного законодательного акта, и никакого разделения на обязательные и добровольные виды страхования в этом перечне нет. Более того, в пункте 2 статьи 3 этого закона указано, что обязательное и добровольное страхование – это различные формы страхования, а не его виды. Соответственно, указание в лицензии на обязательность какого-то вида страхования незаконно. Однако, как мы видели, на практике это совершенно необходимо, так как лицензионные требования к определенному виду страхования, проводимого в обязательной форме, могут существенно отличаться от требований для добровольной формы этого же вида страхования.

Проблемы обязательного социального страхования

При ведении обязательного страхования могут ограничиваться не только права граждан, указанные в пункте 1 статьи 34 Конституции РФ. Например, такая группа видов страхования, как обязательное социальное страхование, вводит другое ограничение.

Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее – Закон № 165-ФЗ), по существу, устанавливает государственную монополию в этом секторе страховых услуг. Наиболее характерна в этом отношении статья 13 этого закона, предусматривающая, что системой обязательного социального страхования управляет Правительство РФ, в частности, страховщики в системе обязательного социального страхования создаются им. В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона № 165-ФЗ страховщиками могут быть только некоммерческие организации.

Между тем такая монополизация, являясь существенным ограничением конституционного права, закрепленного в пункте 2 статьи 34 Конституции РФ, вовсе не всегда соразмерна тем целям, для достижения которых она вводится.

Указание в лицензии на обязательный вид страхования незаконно, поскольку в Законе об организации страхового дела указываются только виды страхования, охватывающие добровольную и обязательную их формы.

Так, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 7 и подпункта 1 пункта 2 статьи 8 Закона № 165-ФЗ к сфере его регулирования относится и обязательное медицинское страхование (ОМС). Однако Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (далее – Закон о медицинском страховании) полностью демонополизирует рынок услуг ОМС. Так, в соответствии со статьями 2 и 14 этого законодательного акта страховщиками в этом виде обязательного страхования являются страховые медицинские организации, образованные в подавляющем большинстве как хозяйственные общества, то есть коммерческие организации. В силу статьи 6 этого закона граждане имеют право на выбор страховой медицинской организации.

Исходя из этого, а также из того, что Закон № 165-ФЗ был принят позже Закона о медицинском страховании, многие субъекты Федерации начали издавать различные правовые акты, отстраняющие от ОМС страховые медицинские организации, которые действовали к тому времени в данном субъекте Федерации, и передающие функции страховщика по ОМС единственной имеющейся некоммерческой организации – территориальному фонду ОМС. Таким образом, они полностью реализовали основную идею Закона № 165-ФЗ и монополизировали рынок ОМС на своих территориях. Однако когда подобные акты нескольких субъектов Федерации были оспорены, оба высших суда не согласились с такой практикой и встали на сторону Закона о медицинском страховании, хотя и по разным основаниям.

Так, в одном случае территориальное управление антимонопольной службы потребовало прекратить монополизацию рынка ОМС. Это антимонопольное предписание было оспорено и дошло до Президиума ВАС РФ, который, оставляя его в силе, указал, что в данном случае подлежит применению Закон о медицинском страховании, так как он относится к специальному законодательству в силу статьи 1 Закона № 165-ФЗ, и поэтому этот федеральный закон в отношении ОМС не применяется5. Это – совершенно очевидная натяжка со стороны высшего суда, так как в соответствующей норме упомянутой статьи 1 федерального закона речь идет об обязательном государственном страховании, которым ОМС не является.

Верховный же суд РФ рассмотрел дело по оспариванию самого нормативного правового акта субъекта Федерации, монополизирующего рынок ОМС, и принял аналогичное, но обоснованное по-иному решение. Высшая инстанция судов общей юрисдикции, признавая в этом отношении приоритет Закона о медицинском страховании над Законом № 165-ФЗ, указала, что правило о некоммерческом статусе страховщиков в системе обязательного страхования может применяться лишь тогда, когда в соответствии с пунктом 2 статьи 13 указанного законодательного акта будет принят специальный закон об ОМС и Правительство РФ создаст соответствующих некоммерческих страховщиков6.

Такое толкование норм федерального закона также трудно признать соответствующим воле законодателя – весь текст этого законодательного акта указывает на волю законодателя, направленную на установление государственной монополии на услуги по обязательному социальному страхованию, и в том числе ОМС.

Суды же, как мы видим, не соглашаются с таким подходом и под разными предлогами этот подход бойкотируют. С ними следует согласиться – нет никаких оснований для ОМС игнорировать конституционный запрет на монополизм, введенный пунктом 2 статьи 34 Конституции РФ.

Для объяснения этого явления можно указать на следующее. С точки зрения отечественного правопорядка отношения по социальному страхованию носят публичный характер. Именно поэтому законодатель и счел возможным установить в этих отношениях государственную монополию. Однако Европейский суд по правам человека считает по-иному. В деле «”Доймеланд” против Федеративной республики Германия», где речь шла о выплате по социальному страхованию, Европейский суд по правам человека указал: «Различия, которые могут существовать между страхованием в частном секторе и социальным страхованием, не затрагивают основного характера связи между застрахованным и страхователем». Далее он пришел к следующему выводу: «Дав сравнительную оценку чертам публичного и частного права в настоящем деле, Суд находит, что последнее в нем преобладает. Ни одна из разнообразных черт частного права сама по себе не является решающей, но взятые вместе они наделяют выдвигаемое требование гражданско-правовым характером»7. Личный, имущественный и субъективный характер прав – вот основные критерии, которые, по мнению этого суда, делают право гражданским8.

В этом смысле отношения по социальному страхованию – действительно не вполне публичные отношения, частный элемент в них определенно имеется. Отсюда, видимо, и происходит позиция отечественных высших судов, посчитавших, что публичного элемента в этих отношениях явно недостаточно для введения государственной монополии, и сохранивших конкуренцию в сфере обязательного медицинского страхования.

Проблема правовой природы обязательного государственного страхования

Существует спор о правовой природе отношений по обязательному государственному страхованию, основанный на разном понимании правовой природы договоров, заключаемых в рамках этих видов страхования. С одной стороны, эта разновидность обязательного страхования нашла свое место в ГК РФ – ему посвящена статья 969 ГК РФ. Из этого, а также из того, что эти отношения тоже могут оформляться договором страхования, некоторые авторы сделали вывод о том, что в определенной своей части эти отношения являются гражданско-правовыми. Так, в известной монографии М.И. Брагинского и В.В. Витрянского содержится такой вывод: «Отношения между страхователем и страховщиком в качестве сторон договора страхования, независимо от предшествующих им отношений, сами по себе являются обычными гражданско-правовыми»9. Трудно согласиться с указанным положением, особенно в свете уже упоминавшегося постановления Конституционного суда РФ от 26 декабря 2002 г. № 17-П.

Не будем сейчас касаться практически полного отсутствия свободы воли сторон при заключении подобных договоров – при совершении договора обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств подобная свобода воли также практически отсутствует, однако эти договоры можно все же признать гражданско-правовыми. Но одним из важнейших признаков гражданско-правовых отношений является, как известно, эквивалентность взаимных предоставлений. Можно навязать заключение договора, можно навязать его условия, оставаясь, возможно и с некоторой натяжкой, в рамках гражданского права. Однако невозможно, оставаясь в рамках гражданского права, навязать сторонам заключение неэквивалентного договора.

Одним из важнейших признаков гражданско-правовых отношений является эквивалентность взаимных предоставлений, поэтому нельзя навязать сторонам заключение неэквивалентного договора.

Как известно, страховщики осуществляют страховую защиту за плату, называемую страховой премией (ст. 2, 10 Закона об организации страхового дела, ст. 954 ГК РФ). Следовательно, в страховых отношениях эквивалентность должна проявляться в отношениях «премия – выплата». Рассмотрим с этой точки зрения Закон об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих и других приравненных к ним лиц. В нем имеется статья 11, регулирующая порядок выплаты. Пункт 4 этой статьи устанавливает ответственность страховщика за просрочку выплаты – 1% от суммы выплаты за каждый день просрочки. Однако в части второй указанного пункта 4 имелась норма, освобождающая страховщика от этой суровой ответственности в случае, если страхователь (соответствующее федеральное ведомство) сам просрочил внесение страховой премии. Логика, основанная на эквивалентности, понятна – осуществление страховой защиты возлагается на страховщика в любом случае, поскольку он взялся за этот социально значимый вид страхования, но повышенную ответственность за просрочку он не должен нести, если ему не платят премию.

Тем не менее Конституционный суд РФ признал эту норму части 2 пункта 4 статьи 11 рассматриваемого федерального закона не соответствующей Конституции РФ10. Страховщик, исходя из позиции высшего органа конституционного правосудия, должен нести повышенную ответственность за просрочку независимо от того, платят ему премию или нет. То есть позиция Конституционного суда РФ далека от логики эквивалентности.

Как объяснил эту свою жесткую, если не сказать жестокую, по отношению к страховщикам позицию Конституционный суд РФ? А следующим образом: «Использование инструментов гражданско-правового регулирования, в частности договора, при осуществлении обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц не может изменить в конечном счете природу прав и обязанностей, которые связывают государство и лиц, жизни или здоровью которых при прохождении военной и иной аналогичной службы причинен вред (статьи 35 и 37, части 1 и 3; статья 39, части 1 и 2; статья 41, часть 1, и статья 59 Конституции Российской Федерации)». Это следует понимать так, что государство и военнослужащих связывает публично-правовая по своей правовой природе обязанность, и использование для ее реализации договора страхования не меняет ее правовой природы, то есть не превращает ее из публично-правовой в гражданско-правовую.

Этот ответ дал Конституционный суд РФ по поводу характера отношений по обязательному государственному страхованию военнослужащих. Но видно, что он относится ко всем видам обязательного государственного страхования вообще, поскольку из пункта 1 статьи 969 ГК РФ вытекает, что обязательное государственное страхование устанавливается в отношении жизни и здоровья государственных служащих, то есть лиц, которых связывают с государством публично-правовые отношения.

Таким образом, нормы, регулирующие обязательное государственное страхование, даже тогда, когда они вводят договорное оформление соответствующих отношений, опосредуют реализацию публичной функции государства.

Проблемы регулирования страхового надзора

Регулирование процедур надзора

Здесь мы рассмотрим два типа процедур: процедуру проведения проверок субъектов страхового дела органом страхового надзора и процедуру приостановления и отзыва у них лицензии на осуществление соответствующей деятельности, так как они наиболее существенно затрагивают интересы таких субъектов и на практике споры возникают именно в связи с этими процедурами.

В Законе об организации страхового дела эти процедуры практически не урегулированы. Так, из подпункта 2 пункта 4 статьи 30 этого закона вытекает, что орган страхового надзора вправе проводить проверки поднадзорных ему организаций, а из статей 32.6 и 32.8 следует, что он вправе приостанавливать и отзывать у них лицензии, предварительно выдав им предписание. Этим регулирование процедур надзора в указанном законодательном акте и исчерпывается.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не применяется к страховым отношениям в силу прямого указания в пункте 2 статьи 1 этого федерального закона.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» также не распространяется на страховой надзор вследствие нормы пункта 3 статьи 1 этого законодательного акта.

Поскольку рассматриваемые отношения относятся к процедурам административного наказания, к ним должен был бы применяться КоАП РФ. Однако Пленум ВАС РФ в пункте 20 своего постановления от 2 июня 2004 г. № 1011 дал арбитражным судам следующее разъяснение: «Судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, а представляет собой специальную предупредительную меру… Оценивая законность решения о приостановлении или аннулировании лицензии, судам необходимо учитывать, что административный орган при его принятии должен руководствоваться нормами Федерального закона “О лицензировании отдельных видов деятельности” или нормами иных специальных федеральных законов, регулирующих отношения в области лицензирования видов деятельности, указанных в пункте 2 статьи 1 названного Закона, а не нормами КоАП РФ». Таким образом, какая-либо возможность заполнить пробел в регулировании процедур страхового надзора отсутствует.

Рассмотрим некоторые последствия такого отсутствия регулирования, проявившиеся на практике.

Прежде всего, если в деятельности страховой организации выявлены нарушения, угроза приостановления или отзыва у нее лицензии является, по существу, бессрочной. Поскольку не применяется КоАП РФ, то не применяется и установленная в нем давность привлечения к ответственности. Нигде больше срок давности для приостановления или отзыва лицензий не установлен. Отсюда вывод: лицензия у страховой организации может быть приостановлена или отозвана независимо от того, когда было обнаружено нарушение в ее деятельности. Срок для приостановления или отзыва лицензии произвольно определяет орган страхового надзора, и он ничем не ограничен.

Процедуры проверок, приостановления и отзыва лицензий, проводимые органом страхового надзора, нормативно никак не описаны, то есть орган страхового надзора может определять их совершенно произвольно. Очень показательным в этом смысле является одно судебное дело, в котором у страховой организации была сначала приостановлена, а затем и отозвана лицензия за то, что она не представила в орган страхового надзора оригиналы некоторых договоров страхования, копии которых в органе страхового надзора имелись.

В судебных актах по этому делу12 мы можем прочесть почти детективную историю о том, как во время проверки у компании потребовали представить оригиналы договоров проверяющим, но, когда эти документы принесли, проверяющих уже не оказалось, о том, как потом потребовалось, чтобы оригиналы представили уже не проверяющим, а в орган страхового надзора, и они были представлены в опечатанной коробке, но сотрудник органа страхового надзора отказался в тот же день вскрывать коробку и проверять наличие представленных документов, и о том, как после двухнедельного нахождения коробки в органе страхового надзора части документов в коробке не оказалось. Однако, поскольку при представлении коробки документы по описи приняты не были, суды решили, что они и не были представлены. В результате приостановление действия лицензии было признано правомерным.

Сама эта ситуация возникла в результате того, что орган страхового надзора потребовал представить документы, потеря которых для страховой организации невосполнима. В таких случаях УПК РФ, КоАП РФ, НК РФ предусматривают изъятие (выемку) документов в присутствии понятых с составлением протокола, но для страхового надзора ничего подобного не предусмотрено.

УПК РФ, КоАП РФ, НК РФ предусматривают изъятие (выемку) документов в присутствии понятых с составлением протокола, но орган страхового надзора может фактически изымать документы без какой-либо процессуальной фиксации.

Не менее серьезная процедурная проблема возникла при отзыве лицензии у той же организации за непредставление тех же оригиналов документов. В статье 32.8 Закона об организации страхового дела указано, что лицензия отзывается в случае неустранения в установленный срок нарушений, явившихся основанием для ограничения или приостановления лицензии. Срок для устранения нарушений законом не установлен. Поскольку в законе отсутствуют требования к содержанию акта об ограничении или приостановлении действия лицензии, его содержание произвольно определяется органом страхового надзора, и срок для устранения нарушений в нем не устанавливается, а указывается в информационном письме, которое направляется страховой организации в соответствии с предложением вторым пункта 7 статьи 32.6 данного законодательного акта.

Соответственно, возник спор о том, с какого момента следует исчислять этот срок: с момента вступления в силу акта о приостановлении действия лицензии или с момента получения страховой организацией информационного письма. Судебные акты по этому делу содержат различные толкования этого вопроса13, но ни в одном из них нет ссылок на нормы права, так как этих норм права просто нет.

В практике возникла еще одна серьезная проблема. Сложилась ситуация, когда к моменту неисполнения страховой организацией предписания действие лицензии уже было приостановлено за неисполнение предыдущего предписания. Должен ли в этом случае орган страхового надзора возобновить действие лицензии страховой организации, как это предусмотрено статьей 32.7 Закона об организации страхового дела, а затем опять приостановить ее действие за неисполнение второго предписания и дать срок на устранение нарушения либо вправе сразу отозвать лицензию? Закон никак не регулирует подобные ситуации. Соответственно, применимые для таких случаев правила орган страхового надзора может также определять произвольно. Поэтому он не стал возобновлять действие лицензии, а сразу ее отозвал. Суд первой инстанции поддержал страховую организацию, но высшие суды решили по-иному14.

Таким образом, устранившись от регулирования процедур страхового надзора, законодатель тем самым делегировал эти полномочия органу страхового надзора, то есть федеральному органу исполнительной власти. Между тем очевидно, что процедуры принятия подобных решений являются существенными элементами ограничения права страховых организаций на занятие тем единственным видом деятельности, которым они вправе заниматься. А мы знаем, что подобные ограничения в силу пункта 3 статьи 55 Конституции РФ могут водиться только федеральным законом.

Основания приостановления и отзыва лицензий

Приостановление и отзыв страховой лицензии – это очень жесткие меры, которые практически лишают страховую организацию права заниматься тем единственным видом деятельности, для которого она создана. Соответственно и применение этих мер должно быть соразмерено с теми нарушениями, за которые приостанавливается или отзывается лицензия. Однако в соответствии с действующим законодательством за самое незначительное нарушение, за неисполнение любого запроса органа страхового надзора у страховой организации может быть приостановлена, а затем и отозвана лицензия (ст. 32.6, 32.8 Закона об организации страхового дела), причем альтернативы этим жестким мерам законом не предусмотрено.

Рассмотрим некоторые примеры. Одна из страховых организаций допустила чисто техническую ошибку в отчетности, и за это у нее была сначала приостановлена, а затем и отозвана лицензия. Арбитражный суд первой инстанции, признавая это приостановление лицензии недействительным, сослался на принцип соразмерности15. Суд кассационной инстанции, оставляя в силе это решение, указал, что допущенная страховой компанией ошибка в отчетности была несущественной и не привела к представлению недостоверной информации16. Однако, приводя все эти аргументы, суды руководствовались не законом, а внутренним убеждением, так как закон им подобных инструментов не представляет.

Другая страховая организация представила отчетность на три недели позже установленного срока. Из-за этого у нее была сначала приостановлена, а затем и отозвана лицензия, так как устранить это нарушение в принципе невозможно – просрочка как была, так и останется просрочкой. Суд поддержал страховую организацию, хотя формально надзорный орган был прав – нарушение законодательства имело место и не было устранено. Опровергая этот аргумент надзорного органа, суд указал, что к моменту издания приказа об отзыве лицензии вся отчетность была представлена17. И здесь суд против формального требования закона фактически руководствовался принципом соразмерности, в законе не указанным.

Фактическое местонахождение двух страховых организаций отличалось от адреса, указанного в учредительных документах (так называемого юридического адреса), и за это у этих организаций были сначала приостановлены, а затем и отозваны лицензии. Суды признали недействительными приказы о приостановлении и отзыве лицензий, но по чисто процедурному основанию приказы направлялись органом страхового надзора по юридическому адресу и, естественно, возвращались обратно. Суды указали, что страховые организации были тем самым лишены возможности устранить выявленные нарушения18.

Еще в одном случае у страховой организации были обнаружены нарушения только в одном из предусмотренных лицензией видов страхования, а лицензия была отозвана полностью. Страховая организация апеллировала к соразмерности: за что ее лишили права заниматься остальными видами страхования, в которых нарушений не было? Орган страхового надзора мотивировал это тем, что законом не предусмотрен частичный отзыв лицензии. Суд поддержал эту позицию и признал правомерным отзыв лицензии, то есть юридическую смерть страховой организации, хотя такая крайняя мера очевидно несоразмерна совершенному нарушению19.

Наконец, наиболее одиозное судебное решение. В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 2003 года № 172-ФЗ для осуществления страхования жизни страховые компании должны были к 1 июля 2004 года сформировать уставный капитал в размере 20 млн рублей, иначе у них отзывалась лицензия. Страховая компания, имея лицензию, в том числе на страхование жизни, фактически страхованием жизни не занималась – ни одного договора страхования жизни за весь период деятельности страховщик не заключил. Поэтому было принято решение об отказе от лицензии на страхование жизни, но из-за халатности персонала это решение до сведения органа страхового надзора не было доведено. Уставный капитал, естественно, не был увеличен до требуемого размера. Из-за этого у страховой компании была полностью отозвана лицензия, и суд по формальным основаниям поддержал это решение20.

Завершая рассмотрение этих дел, следует отметить, что суды, даже и не имея соответствующих нормативно установленных инструментов, пытаются найти возможности для защиты от подобных жестких санкций, но находят их не всегда. Однако и в тех случаях, когда суды поддерживают страховые компании, лицензия остается приостановленной или отозванной в течение всего времени судебных разбирательств (от полугода до двух лет), и страховая компания весь этот период не может работать.


1 В настоящее время Государственная дума приняла в третьем чтении новую редакцию статьи 133 ВК РФ, приводящую ее текст в соответствие с пунктом 4 статьи 3 закона «Об организации страхового дела в РФ», но эта редакция пока не вступила в силу.

2 См.: Постановление ФАС Московского округа от 21 августа 2007 г. № КА-А40/6774-07, постановление ФАС Московского округа от 17 июля 2003 г. № КА-А40/4740-03.

3 См.: Постановление ФАС Московского округа от 4 октября 2006 г. № КА-А40/9259-06.

4 См.: Соловьев А. Правовые проблемы обязательного страхования ответственности // Хозяйство и право. 2007. № 11.

5 См.: Постановление ВАС РФ от 2 марта 2004 г. № 13400/03 // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2004. № 7.

6 См.: Определение ВС РФ от 22 октября 2002 г. по делу № 47Г02-24.

7 Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М.: Норма, 2000. С. 505–523.

8 См.: Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Юридический Центр-Пресс, 2004. С. 346–350.

9 Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. М.: Статут, 2002. С. 650.

10 См.: Постановление Конституционного суда РФ № 17-П от 26 декабря 2002 г. // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. 2003. № 1.

11 Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2004. № 8.

12 См.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 8 декабря 2005 г. по делу № А40-59780/05-84-513, постановление Девятого апелляционного арбитражного суда от 14 марта 2006 г. № 09АП-493/06-АК, постановление ФАС Московского округа от 12 мая 2006 г. № КА-А40/3762-06.

13 См.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 30 марта 2006 г. по делу № А40-80028/05-149-650, постановление Девятого апелляционного арбитражного суда от 6 июня 2006 г. № 09АП-5411/2006-АК, постановление ФАС Московского округа от 9 октября 2006 г. № КА-А40/9484-06.

14 См.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 23 августа 2006 г. по делу № А40-28535/06-147-156, постановление Девятого апелляционного арбитражного суда от 1 ноября 2006 г. № 9АП-14335/2006-АК, постановление ФАС Московского округа от 9 января 2007 г. № КА-А40/12655-06.

15 См.: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 12 сентября 2005 г. по делу № А40-32434/04-146-275.

16 См.: Постановление ФАС Московского округа от 10 мая 2006 г. № КА-А40/2369-06.

17 См.: Постановление ФАС Московского округа от 23 ноября 2006 г. № КА-А40/11352-06.

 
 
 
 
Другие проекты группы «Регламент-Медиа»