Законодательство о договоре страхования нуждается в совершенствовании

– Уважаемая Галина Константиновна, в конце июля этого года на заседании экспертного совета при ФССН состоялся достаточно обстоятельный разговор о совершенствовании законодательного регулирования договора страхования. Этот вопрос по инициативе ФССН поднимается уже во второй раз. Данный факт свидетельствует о том, что орган страхового надзора не удовлетворен современным состоянием дел в этой сфере, что им ощущается недостаточность законодательного регулирования отношений участников страховой сделки. Не могли бы вы хотя бы кратко сформулировать основные претензии и замечания, которые ФССН имеет к страховому законодательству в этой части?

– Действительно, не в первый раз экспертный совет обращается к теме правового регулирования отношений, возникающих из договоров страхования. Обсуждение, которое началось еще в прошлом году, показало, что мнение большинства членов экспертного совета постепенно меняется: от полного отрицания необходимости дополнительного регулирования договорных отношений они приходят к пониманию того, что, во-первых, такая проблема существует, а во-вторых, ее решение очень важно.

Интерес ФССН к названной теме объясняется как минимум двумя причинами: огромным количеством жалоб и запросов, которые поступают в центральный аппарат и территориальные инспекции от страхователей, и необходимостью проведения экспертизы утвержденных страховыми организациями и их объединениями правил страхования на соответствие законодательству.

Анализ и обобщение вопросов, которые задаются участниками страховых правоотношений, показывают, что самое важное для страхователей и выгодоприобретателей – ясно и четко понимать правила игры, а именно то:

• от каких рисков они страхуют свои имущественные интересы;
• какие события будут считаться страховыми;
• какие события не будут считаться страховыми;
• в каких случаях страховщик освобождается от обязанности осуществить страховую выплату даже при условии наступления страхового случая;
• какие условия страхования можно определять по соглашению сторон договора страхования, а какие следует принимать как данность в силу императивности нормы, установленной законодательно;
• какие последствия наступают в случае, если стороны нарушают договоренности, предусмотренные договором страхования;
• как определяется размер страховой выплаты и т. д.

Казалось бы, проще простого найти ответы на эти вопросы в Гражданском кодексе, в структуре которого имеется глава 48, названная «Страхование». К сожалению, зачастую попытки участников страховых правоотношений отыскать исчерпывающие ответы в Кодексе заканчиваются безрезультатно в силу того, что даже специалистам правоприменительная практика дается с трудом. Это объясняется прежде всего тем, что большое число норм главы 48 допускают неоднозначное толкование, а также тем, что объем регулирования договора страхования, и в частности прав и обязанностей участников страховых правоотношений, этой главой является явно недостаточным.

Практика показывает, что нередко страховщики, пользуясь правом «сильной стороны» и недостатком специальных знаний у страхователя, включают в договор страхования невыгодные для него условия. Однако назвать такие условия не соответствующими или противоречащими законодательству не получится до тех пор, пока законодательно не будут четко установлены пределы дозволенного. Приведу примеры.

Первое. Вряд ли кому-нибудь удастся стопроцентно обосновать соответствие либо несоответствие законодательству права страховщика не производить страховую выплату по добровольному страхованию автомобиля, если выяснится, что до угона автомобиля в нем были оставлены ключи и (или) технический паспорт, ущерб причинен автомобилю, не прошедшему техосмотр, ущерб причинен автомобилю, не прошедшему таможенный контроль, ущерб причинен автомобилю в связи с нарушением его владельцем правил дорожного движения и т. д.

Очень часто одни и те же обстоятельства в правилах страхования, утвержденных страховщиками, влекут абсолютно разные последствия, и не всегда это стоит объяснять свободой договора. Чаще это можно расценить как злоупотребление правом профессионала. На мой взгляд, лучшей защитой страхователей от недобросовестных страховщиков является законодательное установление основных условий договора страхования.

Не могу согласиться с логикой отрицания необходимости дополнительного и более детального законодательного регулирования при очевидности проблем в договорных отношениях. Свобода договора состоит не в том, чтобы использовать в собственных целях некомпетентность страхователя, а в том, чтобы обеспечить обеим сторонам договора страхования возможность разобраться в предлагаемых вариантах действий, их последствиях и сделать осознанный выбор.

Второе. До сих спор ведутся споры о том, какие интересы следует относить к противоправным интересам, как соотносятся понятия «страховой риск», «страховое событие», «страховой случай», «исключения из страховых случаев», «освобождение страховщика от страховой выплаты». Каждое из этих понятий имеет юридическое значение для любого вида страхования, но их законодательные определения либо отсутствуют, либо невнятны.

Надо называть вещи своими именами: нормы, допускающие неоднозначное толкование, следует признавать юридическим браком, которого у нас с начала 90-х годов накопилось предостаточно. Корректировка законодательства путем судебных решений – не только не лучший, но и сомнительный способ решения проблем, если под видом поиска баланса между буквой и духом закона искажается суть страхования. Даже у страховщиков найдется немало примеров того, как дефекты законодательства препятствуют объективному отправлению правосудия.

Третье. Страхование жизни осуществляется с применением самых разнообразных условий (выплата ренты, аннуитетов, участие в инвестиционном доходе страховщика и др.). Но как можно развивать этот сложный вид страхования, если условия законодательно почти не определены – этому посвящена лишь одна из 44 статей главы 48 Гражданского кодекса, а лица, передающие страховщику денежные средства на длительный период времени, как правило, на пять, десять, пятнадцать и более лет, четко не представляют себе своих прав в случае изменений, которые могут произойти за эти годы и с ними, и со страховщиком, и с экономикой страны. Уже пора на законодательном уровне определить особенности договоров страхования, относящихся к страхованию жизни, страхованию финансовых рисков и другим видам страхования, выделенным в Законе РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» еще в 2004 году.

Четвертое. В большинстве стран не страхуют договорную ответственность, а наш Гражданский кодекс допускает такое страхование, если это предусмотрено федеральным законом. При этом критерии допустимости не установлены. В итоге развивается тенденция перекладывания на страховщиков бремени несения ответственности перед контрагентами страхователей независимо от степени добросовестности последних. Страхование договорной ответственности может превратиться в защиту безответственности. В отсутствие каких-либо законодательных ориентиров в Гражданском кодексе на практике применяется такая конструкция страхования договорной ответственности, которую рассматривают как безусловную гарантию того, что не соответствует принципам страхования. Страхование ответственности туроператоров осуществляется на основе норм о страховании, включенных в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», но за низкое качество такого регулирования расплачиваются страховщики и туристы. С такими же проблемами столкнутся участники страхования ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств по государственным и муниципальным контрактам, страхования ответственности, возникающей при осуществлении той или иной деятельности (в рамках отмены лицензирования отдельных видов деятельности), если не определить степень необходимости и достаточности страховой защиты на случай возникновения гражданско-правовой ответственности.

Наконец, пока не ясно, чем закончатся переговоры о вступлении России в ВТО, но не исключено, что на территорию России будут допущены филиалы иностранных страховщиков. В этом случае осуществление надзора за соблюдением ими прав и законных интересов российских страхователей, а также создание механизма защиты их интересов будет практически невозможно в условиях правовой пустоты в сфере регулирования договорных отношений по страхованию.

– На заседании экспертного совета в очередной раз разгорелась дискуссия относительно того, каким путем идти к совершенствованию законодательного регулирования договора страхования: готовить поправки в действующую главу 48 «Страхование» Гражданского кодекса, разрабатывать новую редакцию этой главы или все-таки заняться разработкой закона о договоре страхования. Какую из этих позиций поддерживаете вы лично и почему?

– Совершенствовать законодательство, регулирующее договорные отношения в сфере страхования, можно самыми разными путями, главное, чтобы это происходило не стихийно, не в авральном режиме, а на основе серьезного анализа и планомерно.

Поскольку Гражданский кодекс – это основополагающий нормативный правовой акт для договорных отношений, мне представляется самым правильным начать работу с приведения в порядок главы 48. На мой взгляд, возможны два варианта: или подготовка новой редакции главы 48 как основы регулирования плюс последующая подготовка ряда законов об отдельных договорах страхования, или подготовка только новой редакции главы 48, охватывающей и общие положения о договоре страхования, и – в дальнейшем – специфику различных видов договоров страхования.

Разработка законов о договоре страхования без корректировки главы 48 мне кажется тупиковой, ибо все недостатки и пробелы действующих норм непременно отразятся на новых законах.

– Как известно, важнейшее значение при разработке новых законов имеет концепция, то есть свод основных принципов и идей будущего законодательного акта. На какие из таких принципов и идей вы считаете нужным обратить внимание в первую очередь?

– Внесение изменений в Гражданский кодекс в целях поддержания единообразия регулирования гражданско-правовых отношений и обеспечения стабильности гражданского законодательства должно осуществляться с учетом положений указа Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», предусматривающего в том числе разработку концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации. Поэтому основные задачи будут поставлены общей концепцией. Что касается концепции совершенствования именно главы 48 Гражданского кодекса, то следует исходить из целей эффективной защиты прав и законных интересов страхователей и выгодоприобретателей, что может быть достигнуто путем уточнения норм, допускающих неоднозначное толкование, путем устранения недостаточности правового регулирования договорных отношений в сфере страхования. Указанные меры должны быть направлены на исключение возможности использования страховщиками «права сильной стороны». Договоры страхования должны заключаться на условиях разумности и справедливости. Приоритетные задачи – это укрепление позиции страхователя в договоре страхования и обеспечение защиты различных категорий третьих лиц, которые не являются сторонами договора страхования, но чьи интересы им затрагиваются. С учетом особенностей отдельных договоров страхования, относящихся и к сфере личного, и к сфере имущественного страхования, нужно четко определить пределы дозволенного, разграничив императивные нормы, которые не могут быть изменены участниками отношений, и диспозитивные нормы, которые могут быть изменены по соглашению сторон страховой сделки.

С учетом многообразия видов страхования и относящихся к ним договоров страхования предлагается совершенствовать главу 48 Гражданского кодекса следующим образом:

• во-первых, определить основные понятия, используемые в договорных отношениях по страхованию и имеющие юридическое значение, с учетом необходимости соотнесения видов договоров страхования (Кодекс выделяет в области имущественного страхования четыре вида, а в сфере личного страхования практически отдельных видов договоров не называет) с видами страхования (в соответствии с законом «Об организации страхового дела» их 23);
• во-вторых, систематизировать права и обязанности участников правоотношений по добровольному и обязательному страхованию на всех стадиях: от оферты и оценки страхового риска до подписания договора страхования или вручения страхователю страхового полиса при заключении договора страхования; в период действия договора страхования; при изменении и расторжении договора страхования;
• в-третьих, систематизировать правовые последствия неисполнения участниками отношений установленных обязанностей, в том числе с учетом специфики вида договора страхования (при нарушении сроков уплаты страховой премии или взносов, срока принятия решения о страховой выплате или об отказе в страховой выплате, срока осуществления страховой выплаты и др.).

– Разработчики закона о договоре страхования неизбежно сталкиваются с проблемой соотношения этого закона с главой 48 Гражданского кодекса. Глава 48 Кодекса вообще не предполагает разработки закона о договоре страхования. Правда, известно, что, например, при таких же условиях существует и действует Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)». В силу пункта 2 статьи 3 Гражданского кодекса нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, не должны противоречить положениям Кодекса. Но нам опять-таки хорошо известно, что почти все законы включают в себя нормы, не соответствующие положениям Кодекса. Безусловно, это негодная практика, разрушающая систему гражданского права и приводящая к возникновению сложнейших вопросов правоприменения в повседневной жизни. Наконец, существует вопрос о том, какие положения целесообразно регулировать на уровне Гражданского кодекса, а какие на уровне закона о договоре страхования. Как, на ваш взгляд, должен решаться этот вопрос?

– Пунктом 2 статьи 3 Гражданского кодекса предусмотрено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу, и эту норму еще никто не отменял. Проблема в отсутствии полноценной экспертизы законопроектов на соответствие Гражданскому кодексу и использовании в любом удобном случае идеи равенства законов, что ведет к коллизии законов или норм права.

Все будет зависеть от общей концепции развития гражданского законодательства. Как было сказано в начале беседы, можно корректировать только главу 48, совместив в ней и общие положения о договоре страхования, и специальные нормы об отдельных видах договоров страхования, если связанное с такими изменениями увеличение объема Кодекса не станет препятствием. Хотя, например, Страховой кодекс Франции занимает 900 страниц, из которых пятая часть посвящена договору страхования, и это никого не смущает.

Вполне приемлемым может быть и такой вариант, когда глава 48 будет содержать только общие положения о договоре страхования и тем самым играть роль основы для дальнейшего регулирования договорных отношений отдельным законом или законами о договоре страхования. Естественно, что в этом случае в главе 48 Кодекса должны появиться отсылки к закону (законам) о договоре страхования.

Я против того, чтобы превращать законы о договорах страхования в аналог правил страхования, то есть делать их чрезмерно подробными. Законы должны недвусмысленно отвечать на вопросы, связанные с дефинициями, определять, что запрещено при любых условиях, о чем стороны вправе договариваться, ориентируясь на диспозитивные нормы, что могут определять по соглашению друг с другом без оглядки на законодательство.

– На заседании экспертного совета были представлены два проекта закона о договорах страхования автотранспорта и грузов. Понятно, что это – сугубо рабочие версии, своего рода наработки нормативного материала. Но если идти таким путем, то работа может оказаться очень долгой, хотя нельзя не признать, что шансов добиться нужного результата при таком построении работы значительно больше. Что вы можете сказать об указанных проектах, какова их роль в подготовке самого закона о договоре страхования?

– Насколько я помню, перед экспертами стояла задача-минимум – разработать некий прообраз структуры закона о договоре страхования, с тем чтобы затем понять, какие положения следует перенести в главу 48 (в общие положения о договоре страхования), а какие оставить в отдельном законе. Удобнее было выполнить эту работу, сопоставив между собой хотя бы два проекта в сфере имущественного страхования. Эксперты выбрали в качестве примера страхование автотранспорта и грузов и, немного забежав вперед, не ограничились только структурой, а подготовили некоторые тексты статей.

Ни в коем случае не ставилась задача по срочному вбрасыванию этих законопроектов в круговорот законодательных процедур, никаких революций в сфере страхового законодательства не задумывалось. Думаю, что спешка в данном случае опасна, ведь добротное законодательство не создается со скоростью лепки пельменей. По моему мнению, процесс совершенствования гражданского законодательства в сфере страхования должен занять несколько лет. Если времени на кропотливую работу отпущено не будет, то лучше ее и не начинать. Если же будут установлены жесткие, нереальные сроки, обусловленные непродуманным включением этих работ в какие-либо планы, то желание отчитаться о выполнении планов может дискредитировать саму идею.

– Наконец, не можем не задать вопрос о том, каким именно образом, по вашему мнению, целесообразно вести работу по подготовке закона о договоре страхования: ее должны проводить некая общая рабочая группа, ряд рабочих групп или отдельные авторы?

– Подготовку изменений в главу 48 Гражданского кодекса необходимо осуществлять, во-первых, на основе концепции ее совершенствования, которую еще нужно разработать и одобрить, и, во-вторых, под руководством централизованной рабочей группы, координирующей усилия всех экспертов, участвующих в подготовке законопроектов: от отдельных авторов до ряда рабочих групп, объединяющих представителей федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, высших учебных заведений, страхового сообщества и обществ (объединений) защиты прав страхователей. Но для начала централизованная рабочая группа должна взять на себя вопросы методологического руководства, что должно затрагивать и концепцию, и планирование работ, и количество законопроектов, и их структуру, и структуру правовых норм.