Издания и мероприятия для банковских специалистов:
 
Методический журнал
Юридическая и правовая работа в страховании
Описание изданияСвежий номер Архив Приобрести/Подписаться
Выходит один раз в квартал.
Объем 96 с. Формат А4.
Издается с 2005 г.
 
 

О системе страхового законодательства

Основной проблемой в сфере правового регулирования страхования является отсутствие единой системы страхового законодательства. Это приводит к серьезным трудностям в правоприменительной практике и затрудняет осуществление эффективного страхового надзора. В статье рассматриваются различные аспекты этой проблемы и вносятся предложения о возможных путях решения задачи создания такой системы страхового законодательства.
 

Хорошо известна истина — успех дела трудно обеспечить без системного подхода. Если проанализировать законодательные акты, регулирующие страхование, то первый вывод, который при этом напрашивается, — единой системы страхового законодательства в нашей стране нет. Одной из причин этого, по нашему мнению, является отсутствие серьезных исследований данной темы в теории страхового права, где абсолютное большинство публикаций посвящены частным проблемам правового регулирования страхования. Эта статья представляет собой попытку анализа основных законодательных актов о страховании с точки зрения их целостности и системности. Естественно, рамки журнальной статьи не позволяют охватить все аспекты этой темы, поэтому анализу здесь подвергнуты те проблемы, которые авторы считают самыми актуальными и важными.

О практической значимости темы говорит тот факт, что с каждым годом увеличивается число судебных споров, связанных со страховой деятельностью и исполнением договоров страхования, а также постоянно возрастающий поток жалоб граждан в органы страхового надзора по поводу неправомерных, по их мнению, действий страховщиков. Очень часто это связано и с дефектами законодательства, такими, как противоречивость норм, отсутствие четкости, что допускает неоднозначный подход, множество пробелов, не позволяющих определить правила поведения участников страховых правоотношений, отсутствие механизма реализации отдельных норм и т.д.

Краткая история вопроса

Начало формированию системы законодательных актов, регулирующих страхование, было положено еще до революции. В советский период эта система была упрощена до минимума, так как в условиях государственной монополии разветвленной законодательной базы не требовалось.

Последующее становление рыночных отношений в России вновь остро поставило на повестку дня вопрос о создании системы страхового законодательства.

Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик 1991 года уже учитывали формирование рыночных отношений, в том числе в сфере страхования: в главе 14 «Страхование» были определены объекты страхования, формы его проведения, введено требование о наличии у страховщика лицензии на страховую деятельность, урегулированы основные положения страхового договора. При этом продолжал действовать ГК РСФСР 1964 года, регулировавший отношения в области государственного страхования.

Основы действовали в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, вплоть до 1996 года, когда вступила в силу часть вторая ГК РФ.

Но прежде — 27 ноября 1992 года — был принят Закон РФ «О страховании» (далее — Закон), который определил основы страхового дела в условиях рыночной экономики (главы 1 и 3), урегулировал отношения по осуществлению страхового надзора (глава 4), то есть административные отношения в сфере страхования, а также договор страхования (глава 2), то есть гражданско-правовые отношения. И хотя объем этого законодательного акта был относительно невелик, в силу чего он не мог детально регламентировать все аспекты страховой деятельности и страховых сделок, он, тем не менее, заложил основы такого регулирования. Закон был достаточно сбалансированным нормативным актом, построенным на принципах минимально необходимого нормативного регламентирования деятельности страховых организаций и равноправия сторон договора страхования.

Нормы главы 48 «Страхование» ГК РФ, действующего с 1 марта 1996 года, посвящены исключительно страховому договору. Учитывая, что кодекс разрабатывали главным образом представители академической науки, не случайно, что эта глава построена на иной общей концепции страхового правоотношения, чем глава 2 первой редакции Закона, а кроме того, в целом ряде частных вопросов также реализованы иные доктрины.

С декабря 1997 года Закон стал именоваться Законом РФ «Об организации страхового дела» (без раскрытия понятия «страховое дело») и сократился на одну главу (глава 2 «Договор страхования» была исключена). За период с декабря 1997 года по июль 2005 года изменения в этот Закон вносились 11 раз.

В 1991 году принят Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (далее — Закон о медицинском страховании граждан), устанавливающий основы обязательного и добровольного медицинского страхования, а также акты Правительства РФ по обязательному медицинскому страхованию.

В 1992 и 1994 годах соответственно приняты Указы Президента РФ «Об обязательном личном страховании пассажиров» и «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования».

В 1998 году вступил в силу закон, регулирующий обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц, в 2003 году — Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», и в целях его реализации были приняты соответствующие акты Правительства РФ, утверждающие правила страхования, страховые тарифы и порядок проведения независимой технической экспертизы.

Наряду с перечисленными выше законами и правовыми актами принимались акты Росстрахнадзора (с 1992 до 1996 г.) и Минфина России (с 1996 г.).

Можно ли утверждать, что в России удалось построить систему страхового законодательства? Для ответа на этот вопрос следует взглянуть на ту конструкцию, которая призвана сегодня выполнять роль правового фундамента страхования и страховой деятельности:

  • ГК РФ (глава 48 «Страхование»);
  • Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;
  • федеральные законы об обязательном страховании;
  • указы Президента РФ;
  • постановления Правительства РФ;
  • нормативные правовые акты федерального органа страхового регулирования.

Внешне конструкция выглядит вполне устойчиво. Если же сделать попытку оценить содержание составляющих конструкцию основных частей, их взаимосвязь и взаимообусловленность, очевидным станет неустойчивость этой конструкции.

Среди проблем, не позволяющих считать страховое законодательство единой системой, можно отметить следующие:

1. Построение двух основополагающих актов (главы 48 ГК РФ и Закона) без учета принципов взаимосвязи и взаимообусловленности.

2. Внутренние противоречия, нечеткость норм, пробелы и отсутствие механизма реализации отдельных норм в главе 48 ГК РФ и Законе.

3. Отсутствие единого концептуального подхода при внесении множества изменений в Закон.

4. Стихийное формирование массива актов по обязательному страхованию в отсутствие закона об основах проведения обязательного страхования, противоречие этих актов ГК РФ и Закону.

5. Несвоевременное и недостаточное ведомственное регулирование.

Основные проблемы страхового законодательства

Проблемы соотношения главы 48 ГК РФ и Закона об организации страхового дела

Прежде всего следует определить точки соприкосновения главы 48 ГК РФ и Закона. Глава 48 призвана регламентировать договорные отношения в сфере страхования в отличие от Закона, к предмету регулирования которого относится организация страхового дела (страховой деятельности) и страхового надзора.

Первое и основное, в чем пересекаются и, следовательно, должны совпадать эти акты, — это понятийный аппарат.

К сожалению, зачастую налицо неидентичность определений. Так, «имущественный интерес» в ГК РФ определен как риск (утраты, гибели, недостачи или повреждения имущества; гражданской ответственности; убытков от предпринимательской деятельности) и объект некоторых видов имущественного страхования, а в Законе «имущественный интерес» назван объектом всех видов имущественного и личного страхования. Если в Законе реализована монистическая концепция объектов страхования, то подпункт 1 пункта 1 статьи 942 ГК РФ рассматривает в качестве объектов вещи и иные имущественные интересы (дуалистическая концепция).

В главе 48 ГК РФ по отношению к одной из сторон договора страхования используется понятие «страховщик», в Законе используются два понятия: «страховщик» и «страховая организация», но они не разграничиваются ни формально, ни путем логических построений (из логики первой редакции Закона следовало, что страховыми организациями именовались юридические лица, из учредительных документов которых определяется их намерение заниматься страховой деятельностью, а страховщиками — те страховые организации, которые имеют лицензии на осуществление страховой деятельности).

Условия, на которых заключается договор страхования, в соответствии с ГК РФ могут определяться в «стандартных правилах страхования соответствующего вида», а в соответствии с Законом — в «правилах страхования, определяющих общие условия и порядок его осуществления».

Такое ключевое понятие, как страховая сумма, также раскрыто в ГК РФ и Законе по-разному:

  • страховая сумма по ГК РФ — это определяемая соглашением сторон договора сумма, в пределах которой осуществляется страховое возмещение по договору имущественного страхования, или сумма, которую страховщик обязуется выплатить по договору личного страхования;
  • страховая сумма по Закону — определяемая не только соглашением сторон, но и федеральным законом денежная сумма, исходя из которой устанавливаются размер страховой премии (страховых взносов) и размер страховой выплаты.

Серьезные проблемы для всех участников рынка страховых услуг и органа страхового надзора создает различное регулирование одних и тех же вопросов в главе 48 ГК РФ и в Законе РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

Точного определения понятия «страховой тариф» в ГК РФ нет, оно раскрывается через право страховщика при исчислении размера страховой премии применять разработанные им страховые тарифы, определяющие премию, взимаемую с единицы страховой суммы, с учетом объекта страхования и характера страхового риска. В Законе определение более лаконичное — «ставка страховой премии с единицы страховой суммы с учетом объекта страхования и характера страхового риска».

В обоих актах используется ряд понятий, которые вообще не раскрываются, — «страховые взносы», «взаимное страхование», «противоправные интересы».

Помимо понятийного аппарата, глава 48 ГК РФ и Закон пересекаются в тех точках, которые определяют:

  • основы проведения страхования в добровольной и обязательной формах;
  • связь договоров страхования с видами страхования;
  • соотношение договоров страхования с правилами страхования;
  • порядок определения и применения страховых тарифов;
  • основы взаимного страхования;
  • связь перечня «специальных видов страхования», на которые действие ГК РФ распространяется, если иное не установлено федеральными законами (ст. 970 ГК РФ), с классификацией видов страхования в соответствии с Законом.

И вновь нормы сравниваемых законов либо не совпадают, либо совпадают не полностью (отдельные проблемы будут рассмотрены ниже).

Исследуемые законодательные акты ряд вопросов регулируют параллельно. Несмотря на исключение из Закона главы 2, часть положений, касающихся договора страхования и его существенных условий, остались в главе 1. При этом указанные положения существенно отличаются от положений главы 48 ГК РФ. Вот лишь некоторые примеры.

ГК РФ признает за стандартными правилами страхования гражданско-правовой статус условий страхового договора, которые могут изменяться и дополняться, а Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» — статус локального нормативного акта, обязательного для страховщика.

Кодекс рассматривает стандартные правила страхования как некие общие условия договоров страхования, утвержденные или одобренные страховой компанией либо объединением страховщиков. Данные условия приобретают юридическую силу лишь в случае согласования их участниками сделки, то есть здесь законодатель признает за правилами гражданско-правовой статус. При этом пункт 1 статьи 943 ГК РФ устанавливает право страховщика использовать такие правила. Более того, согласно пункту 3 указанной статьи страхователь и страховщик вправе при заключении договора страхования изменить или дополнить правила по своему усмотрению. Закон придает стандартным правилам страхования статус локального нормативного акта, обязательного для страховщика после того, как была получена лицензия с указанием соответствующего вида страхования. Пункт 3 статьи 3 этого законодательного акта предусматривает, что «добровольное страхование осуществляется на основании договора страхования и правил страхования», из чего вытекает обязательность соотнесения условий договора с правилами страхования. Это часто приводит к возникновению споров и предъявлению претензий со стороны надзорных органов к страховщикам, воспользовавшимся своим правом, закрепленным в пункте 3 статьи 943 ГК РФ, и допустившим отступление от текста страховых правил, которые были представлены в ФССН при получении лицензии на соответствующий вид страхования.

Часть 2 пункта 2 статьи 11 Закона обязывает стороны указывать в договоре размер страхового тарифа, тем самым вводит еще одно существенное условие договора страхования, не предусмотренное главой 48 ГК РФ, то есть усложняет положение участников сделки.

Норма пункта 2 статьи 10 Закона частично повторяет положения пунктов 2 и 3 статьи 947 и статьи 948 ГК РФ, а самое главное, противоречит пункту 2 статьи 947 и пункту 1 статьи 951 ГК РФ. В Законе указывается, что при осуществлении страхования имущества страховая сумма не может превышать его действительную стоимость (страховую стоимость) на момент заключения договора страхования (как видим, этот запрет введен императивной нормой закона), тогда как ГК РФ, во-первых, в этой части говорит не только о договорах страхования имущества, но и о договорах страхования предпринимательского риска, а во-вторых, эта норма ГК РФ диспозитивная, то есть договором страхования может быть предусмотрено иное (п. 2 ст. 947 ГК РФ). Фактически положение Закона делает ничтожными договоры страхования имущества, по которым страховая сумма превышает страховую стоимость застрахованного объекта. В то же самое время пункт 1 статьи 951 ГК РФ говорит лишь о ничтожности договора в той части страховой суммы, которая превышает страховую стоимость.

В пункте 2 статьи 9 Закона речь идет об обязанности страховщика произвести страховую выплату «застрахованному лицу». Между тем конструкции пунктов 1 и 2 статьи 931 и пункта 2 статьи 934 ГК РФ, посвященных регулированию договоров страхования гражданской ответственности за причинение вреда и личного страхования, в которых могут быть застрахованные лица, исключают возможность выплаты застрахованному лицу по договорам страхования гражданской ответственности, а по договорам личного страхования это возможно лишь при условии, что застрахованное лицо фактически является выгодоприобретателем по договору личного страхования в силу закона, если в договоре не указан иной выгодоприобретатель (ч. 1 п. 2 ст. 934 ГК РФ).

Хотя ГК РФ построен по принципу исчерпывающего правового регулирования указанных в нем гражданско-правовых договоров и глава 48 ГК РФ не предусматривает включения норм, регулирующих общие вопросы договоров страхования, в иные федеральные законы, пункт 5 статьи 10 Закона о страховании вводит институт абандона, то есть право страхователя или выгодоприобретателя при страховании имущества отказаться от него в пользу страховщика с целью получения страхового возмещения в полной страховой сумме.

Есть в Законе и простые смысловые повторы положений главы 48 ГК РФ. Например, в пункте 3 статьи 4 Закона о страховании запрещается страхование противоправных интересов, хотя точно такой же запрет, выраженный иными словами содержится в статье 928 ГК РФ.

В то же время и некоторые нормы главы 48 ГК РФ «заходят» на территорию действия Закона, так как законодатель здесь частично регулирует и административные отношения. Так, пункт 3 статьи 936 ГК РФ фактически определяет предмет регулирования законов об обязательных видах страхования. Статья 946 ГК РФ вводит внедоговорную обязанность страховщика не разглашать полученные им в результате профессиональной деятельности сведения о страхователе, застрахованном лице и выгодоприобретателе, состоянии их здоровья, а также об имущественном положении этих лиц. В статье 968 ГК РФ определена организационно-правовая форма обществ взаимного страхования, предоставлено им право при определенных условиях страховать интересы лиц, не являющихся их членами и т.д., хотя особенности правового положения обществ взаимного страхования и условия их деятельности Кодекс отнес к предмету специального закона о взаимном страховании.

Перечень таких противоречий можно продолжить, но и приведенные, на наш взгляд, с очевидностью доказывают сформулированный выше тезис о противоречии концепций и целого ряда норм в системе страхового законодательства.

Несопоставимость норм Закона с нормами главы 48 ГК РФ, особенно в случаях, имеющих юридическое значение для определения прав сторон страхового обязательства или квалификации действий субъектов страхового дела в целях страхового надзора, создает препятствия в защите их прав и законных интересов.

Наличие в этих актах расходящихся друг с другом и невнятных норм, неэффективные механизмы их реализации порождают хаос в гражданско-правовых и административных отношениях, а также негативное отношение к праву в целом.

Пробелы в страховом законодательстве.
Пробелы в правовом регулировании гражданско-правовых отношений в области страхования

В главе 48 ГК РФ содержатся лишь самые общие положения о договоре страхования, эпизодически и подчас бессистемно обозначаются отдельные права и обязанности сторон, что в сумме вряд ли можно назвать достаточным и необходимым регулированием договорных отношений. Кодекс не определяет ряд позиций, вследствие чего практика страхования постоянно испытывает неуверенность: законодательно не разграничены договоры страхования по субъектам и объектам, не определена специфика договоров страхования по видам страхования, не установлены исчерпывающим образом и обязанности участников страховых правоотношений, последствия неисполнения ими обязанностей, а также их ответственность.

К числу пробелов в регулировании договорных отношений в первую очередь следует отнести отсутствие в законодательстве прямых норм, закрепляющих один из основных принципов страхования — принцип компенсации, устанавливающий, что при помощи страхования возмещается исключительно реальный ущерб.

Существенным пробелом в регулировании страховых договорных отношений в первую очередь является отсутствие в законодательстве прямых норм, закрепляющих один из основных принципов страхования — принцип компенсации, устанавливающий, что при помощи страхования возмещается исключительно реальный ущерб.

В главе 48 ГК РФ не регулируется ряд специальных институтов — франшиза, абандон, тантьема, отсутствуют нормы, предоставляющие застрахованным лицам по договорам страхования ответственности за вред, причиненный другим лицам, права требования к страховщику в случае, когда застрахованное лицо добровольно или на основании судебного решения возместило потерпевшему причиненные убытки.

Практически не охвачены регулированием отношения в сфере накопительного страхования, отличие договоров страхования от договоров взаимного страхования и др.

Пробелы в правовом регулировании административных отношений в области страхования

Действующая редакция Закона еще весьма далека от той степени тщательности правового регулирования страхования, которой требует жизнь. Для сравнения можно сослаться, например, на германский закон о страховом надзоре, который состоит из 160 параграфов (статей) и составляет порядка 140 страниц машинописного текста, то есть в четыре раза больше, чем Закон.

Закон не определяет специфики создания, реорганизации и ликвидации субъектов страхового дела и не связывает воедино эти процессы с процедурами страхового надзора. Он содержит лишь самые общие положения о финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков, разрешая устанавливать нормативы и критерии ведомственными нормативными правовыми актами. Не дифференцированы требования к страховой организации в зависимости от видов страховой деятельности и страхования.

На наш взгляд, в Законе должно найти отражение такое явление, как страховая группа, состоящая из нескольких страховых организаций либо страховой организации и страхового брокера. Необходимо предусмотреть право страхового надзора не только за каждым из субъектов страхового дела, входящим в состав группы, но и за группой в целом.

Законодательство не регламентирует порядок открытия и функционирования филиалов и представительств страховых организаций.

Немаловажной проблемой является отсутствие в Законе каких-либо финансовых нормативов, определяющих рамки компетенции органа страхового надзора при определении требований финансовой устойчивости и платежеспособности страховщиков, а также норм, раскрывающих функции страховых брокеров и их связь со сведениями, подлежащими представлению в орган страхового надзора.

Требует решения вопрос о том, как обеспечить интересы страхователей в случае утраты страховой организацией финансовой устойчивости и платежеспособности. Как мы считаем, здесь можно было бы взять за прототип порядок введения внешнего управления в банках при отзыве у них лицензии.

Совершенно не затронута Законом специфика реорганизации и прекращения деятельности субъектов страховой организации с учетом их специальной правоспособности, роль органа страхового надзора в защите прав страхователей и выгодоприобретателей в случае прекращения деятельности юридического лица, имеющего специальную правоспособность.

Не определено, что следует считать источником исходных данных при расчете страховых тарифов, а что таковым не может считаться.

Законом установлены квалификационные требования, но не определено, что может быть отнесено к стажу работы в «сфере страхового дела и (или) финансов» (отвечает ли этим требованиям, например, операционист банка или бухгалтер детского сада?).

Нормы о санкциях за нарушения страхового законодательства не позволяют органу страхового надзора действовать гибко, с учетом тяжести последствий таких нарушений.

Не определены взаимосвязь и соотношение дополнительных правил страхования, представляемых в уведомительном порядке для конкретизации отдельных условий страхования, и ранее представленных для получения лицензии правил страхования.

Немало пробелов в сфере лицензирования. Не соотнесены понятия «лицензия» (разрешение) как «право» и «лицензия» как «правоустанавливающий документ». Не определено содержание лицензирования (лишь перечень документов и срок лицензирования).

До сих пор не принят закон о взаимном страховании.

Думается, что этот перечень также может быть продолжен.

Такое количество пробелов свидетельствует о неурегулированности отношений в сфере страхования и страхового дела, что создает серьезные препятствия и участникам страховых правоотношений, и органу страхового надзора.

Отсутствие целостной концепции совершенствования Закона

Как уже было отмечено, в Закон изменения вносились 11 раз:

1) Федеральным законом от 31 декабря 1997 г. № 157-ФЗ, помимо изменения названия Закона и исключения главы 2, были внесены следующие новеллы:

  • введена норма, запрещающая страхование расположенных на территории Российской Федерации имущественных интересов резидентов РФ юридическими лицами, не имеющими лицензии на осуществление страховой деятельности на территории нашей страны;
  • заменено конкретное наименование органа страхового надзора на обобщенное (в преддверии административной реформы);
  • сделаны оговорки, допускающие заключение договоров страхования с иностранными страховщиками через страховых посредников — только в отношении страхования гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств, выезжающих за пределы Российской Федерации;
  • увеличены требования к размеру уставного капитала.

2) Федеральным законом от 20 ноября 1999 г. № 204-ФЗ внесены изменения, направленные на регламентацию деятельности страховых организаций с участием иностранного капитала — в рамках выполнения обязательств России по Соглашению о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 года (учреждающему партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой). В числе особых требований к страховым организациям, которые являются дочерними по отношению к иностранному инвестору либо имеют долю иностранного инвестора в своем уставном капитале более 49%, установлен запрет осуществлять страхование жизни, обязательное страхование и имущественное страхование, связанное с госзаказами и госпоставками. Кроме того, установлены более высокие требования к размеру уставного капитала страховых организаций с иностранными инвестициями.

3) Федеральным законом от 21 марта 2002 г. № 31-ФЗ в связи с приведением законодательных актов в соответствие с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» слова «свидетельство о регистрации» заменены словами «документы о регистрации», уточнен порядок государственной регистрации объединений страховщиков.

4) Федеральным законом от 25 апреля 2002 г. № 41-ФЗ внесены изменения в порядок установления страховых тарифов по обязательному страхованию.

5) Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ в статье о порядке государственной регистрации объединений страховщиков слова «Федеральным законом “О государственной регистрации юридических лиц”» заменены словами «федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц».

6) Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 172-ФЗ создал новую редакцию Закона, сохранив прежнюю структуру (глава 1 «Общие положения», глава 3 «Обеспечение финансовой устойчивости страховщиков», глава 4 «Государственный надзор за страховой деятельностью», глава 5 «Заключительные положения»), но введя ряд новелл, в том числе:

  • определены понятие «страховая деятельность (страховое дело)», цель и задачи организации страхового дела;
  • установлены обязательные условия, которые должны содержаться в правилах страхования;
  • в рамках личного страхования определены объекты страхования жизни, от несчастных случаев и болезней и медицинского страхования;
  • из числа участников отношений, регулируемых Законом, выделена такая категория, как субъекты страхового дела;
  • установлены требования к наименованию субъекта страхового дела;
  • введен институт лицензирования деятельности по перестрахованию и страховой брокерской деятельности;
  • предусмотрены аттестация страховых актуариев и обязанность страховых организаций представлять в орган страхового надзора заключение страхового актуария;
  • установлены требования к руководителям и главным бухгалтерам отдельных субъектов страхового дела (по образованию, стажу работы, гражданству);
  • установлен запрет на перестрахование рисков дожития и на сочетание страхования жизни с деятельностью по перестрахованию имущественных рисков;
  • определен минимальный размер уставного капитала страховых организаций и коэффициенты в зависимости от вида объектов, подлежащих страхованию, и вида страховой деятельности;
  • определена компетенция органа страхового регулирования в части принятия нормативных правовых актов;
  • введен институт передачи страхового портфеля;
  • урегулирован порядок лицензирования (выдачи лицензии, отказа в выдаче лицензии, ограничения, приостановления и возобновления действия лицензии, отзыва лицензии, аннулирования лицензии или отмены решения о выдаче лицензии);
  • введен уведомительный порядок представления в орган страхового надзора дополнительных правил страхования;
  • изменена классификация видов страхования;
  • установлены сроки увеличения уставного капитала, специализации страховых организаций, лицензирования деятельности страховых брокеров, аттестации страховых актуариев, замены бланков лицензии.

7) Федеральный закон от 20 июля 2004 г. № 67-ФЗ установил, что Закон не распространяется на отношения по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках.

8) Федеральный закон от 21 июня 2004 г. № 57-ФЗ приостановил действие пункта 3 статьи 13 Закона (о сочетании деятельности по страхованию жизни с деятельностью по перестрахованию имущественных рисков).

9) Федеральный закон от 7 марта 2005 г. № 12-ФЗ внес следующие изменения:

  • требование к гражданству физических лиц — страховых агентов, страховых брокеров и страховых актуариев, а также руководителей и главных бухгалтеров субъектов страхового дела заменено требованием иметь постоянное местожительство в России;
  • введено понятие «саморегулируемая организация» (как разновидность объединений субъектов страхового дела);
  • слова «федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью» заменены в связи с разделением функций правового регулирования и надзора между Минфином России и вновь созданным Росстрахнадзором словами «орган страхового регулирования» и «орган страхового надзора» ;
  • установлено, что юридические лица, осуществляющие страховую брокерскую деятельность, должны быть коммерческими организациями;
  • страховым агентам и страховым брокерам запрещено на территории РФ оказывать услуги, связанные с заключением и исполнением договоров страхования с иностранными страховыми брокерами;
  • страховым организациям разрешено заключать договоры с иностранными страховыми брокерами только в целях заключения договоров перестрахования с иностранными страховыми организациями;
  • определен перечень актов и информации, которые подлежат опубликованию органом страхового надзора;
  • изменены определения понятий «ограничение» и «приостановление» действия лицензии;
  • регламентирован порядок прекращения страховой деятельности.

10) Федеральный закон от 18 июля 2005 г. № 90-ФЗ внес изменения, уточняющие формулировки ссылок на «валютное законодательство и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты органом валютного регулирования»;

11) Федеральный закон от 21 июля 2005 г. 104-ФЗ внес изменения в части требований к наименованию субъекта страхового дела.

Самым заметным изменением Закона следует, конечно же, признать поправки от 10 декабря 2003 года (172-ФЗ), причем не только по объему (новая редакция) и количеству новелл, но по негативным последствиям и даже потрясениям на страховом рынке, которые вовремя не были спрогнозированы ни рабочей группой, ни законодателем, скорее всего, из-за того, что завершающий этап работы над проектом очень часто проходит в спешке, которая неизбежно отражается на качестве законов.

Первой неожиданностью для страховщиков стала необходимость иметь со дня вступления Закона в силу, 17 января 2004 года, лицензию на перестрахование, даже если это не является исключительным видом страховой деятельности. К такому резкому повороту событий не был готов и Минфин России, выполнявший в то время функции органа страхового надзора и обеспечивающий лицензирование.

Вслед за этим выясняется, что запрещается одновременно со страхованием жизни принимать в перестрахование риски по

имущественному страхованию, потому что законодатель забыл связать эту норму со специализацией страховых организаций и установить аналогичный переходный период.

Самым драматичным для страховых организаций оказался период с августа по октябрь 2004 года, в течение которого многие из них лишились лицензии, надеясь на то, что используемые в Законе понятия «сформировать уставный капитал» и «обладать полностью оплаченным уставным капиталом» никак не связаны с увеличением такого капитала. В то время как страховой рынок пытался разгадать «ребусы и кроссворды», которые им подбросил законодатель, орган страхового надзора вынужден был выявить не выполнивших требования Закона и отзывать с 1 июля 2004 года лицензии на осуществление страховой деятельности. Поскольку Закон не давал определений указанным выше понятиям, орган страхового надзора исходил из того, что любые сделки по внесению имущества в уставный капитал могут быть расторгнуты, регистрация отчета об эмиссии может быть аннулирована, следовательно, нужен единый формальный критерий установления факта увеличения уставного капитала (факт регистрации внесения соответствующих изменений в устав юридического лица). Судебная практика по спорам в связи с отзывом лицензии подтвердила необходимость уточнения этих норм Закона в целях устранения неопределенности. Эта проблема сверхактуальна с учетом приближения следующего срока увеличения уставного капитала — 1 июля 2006 года.

Поводом для беспокойства стала процедура прекращения страховой деятельности в связи с отказом страховых организаций от лицензий (в основном на перестрахование или страхование жизни — либо в связи с невозможностью соответствовать требованиям к размеру уставного капитала, либо в связи с грядущей специализацией), а также отзывом лицензии. С одной стороны, Закон требовал представить доказательства того, что деятельность прекращена, с другой — не был определен перечень подтверждающих документов и не установлен срок их представления, без чего орган страхового надзора не может выполнять возложенную на него функцию обращения в суд с иском о ликвидации субъекта страхового дела. А самое главное, надлежащим образом не были защищены права страхователей и выгодоприобретателей.

Усилия регулятора страхового рынка, органа страхового надзора, страхового сообщества в период с января 2004 по настоящее время направлены на исправление недостатков новой редакции Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

Удивление и единодушное недоумение специалистов вызвала норма Закона, запрещающая субъектам страхового дела использовать «полное или краткое наименование (фирменное наименование), повторяющее частично или в целом наименование (фирменное наименование) другого субъекта страхового дела». Ни одно из предлагающихся специалистами толкований этой нормы нельзя было оценить как единственно верное. Применить эту норму на практике было настолько трудно, что пришлось привлекать лингвистов из Института русского языка Академии наук РФ в качестве экспертов, которые установили такое количество вариантов частичных повторений, что пришлось бы переименовываться едва ли не всем субъектам страхового дела.

Усилия всех заинтересованных организаций в период с января 2004 года по настоящее время были направлены на выявление и устранение самых серьезных ошибок в Законе. В итоге уже приняты поправки Федеральными законами:

  • от 21 июня 2004 г. № 57-ФЗ — отсрочено разделение страхования жизни и перестрахования имущественных рисков;
  • от 7 марта 2005 г. № 12-ФЗ — уточ- нен порядок прекращения страховой деятельности в целях защиты прав страхователей и выгодоприобретателей (установлен период продолжительностью 6 месяцев для урегулирования отношений между страховщиком и страхователем (выгодоприобретателем) в случае отзыва лицензии);
  • от 21 июля 2005 г. № 104-ФЗ — уточнены требования к наименованию страховщиков, что позволило избежать массового применения санкций со стороны органа страхового надзора и сориентировать субъектов страхового дела на решение проблем в случае совпадения индивидуализирующей части наименования по договоренности друг с другом или в судебном порядке; перенесен конечный срок лицензирования деятельности обществ взаимного страхования и страховых брокеров с 1 июля 2005 года на 1 июля 2007 года (вследствие затянувшегося процесса подготовки закона о взаимном страховании и отсутствия законодательно установленных требований к деятельности страховых брокеров).

Почти каждая поправка в отдельности, возможно, была необходимой и обоснованной, но отсутствие единой концепции, на основании которой бы строилась не авральная, а планомерная работа по совершенствованию этого акта, каждый раз приво-дило лишь к стихийному заделыванию некоторых пробелов и исправлению, при-том не всегда безупречному, основных дефектов Закона.

В итоге приходится констатировать, что Закон сейчас не имеет ни логически построенной структуры, ни полноценных внутренних связей, ни выраженной идейной целостности.

Проблемы законодательного регулирования в сфере обязательного страхования

Начало существующему в настоящее время обязательному страхованию положено принятием Закона о медицинском страховании граждан. К сожалению, он не сформулировал главного — определения «страхового случая» и его рисковой составляющей, а также требований к страховщикам. До сих пор ведутся дискуссии об отнесении медицинского страхования либо к личному, либо к иному страхованию. Вместо законодателя требования к размеру уставного капитала страховщиков для осуществления ОМС и порядок лицензирования были установлены Правительством РФ, что сегодня признается не соответствующим закону (на деятельность страховщиков в сфере медицинского страхования распространяются требования Закона).

Приблизительно в то же время были приняты Указы Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340 «О государственной налоговой службе Российской Федерации» (предусматривает обязательное государственное страхование сотрудников) и от 7 июля 1992 г. № 750 «Об обязательном личном страховании пассажиров». 6 апреля 1994 года был принят Указ Президента РФ № 667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере страхования», которым было предписано обеспечивать при разработке законопроектов по обязательному страхованию:

  • первоочередное правовое регулирование видов обязательного страхования, направленное на защиту прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ;
  • подтверждение действия актов законодательства Российской Федерации и бывшего Союза ССР по обязательному страхованию в части, не противоречащей Закону;
  • сохранение и при необходимости увеличение установленных страховых сумм по видам обязательного личного страхования;
  • единство основных положений порядка и условий проведения обязательного страхования в Российской Федерации.

Правительству РФ было поручено до 1 сентября 1994 года внести в Госдуму проект Закона РФ «Об основах проведения обязательного страхования в Российской Федерации» в целях определения целей, задач, принципов, порядка и условий проведения страхования в обязательной форме, а также первоочередные законопроекты о порядке и условиях проведения отдельных видов страхования в обязательной форме.

Однако закон об основах обязательного страхования не принят до сих пор. Вместо этого в ГК РФ появилась норма, допускающая определение порядка и условий обязательного страхования в случаях, предусмотренных законом, иными актами, нежели федеральный закон. Другими словами, фактически ГК РФ был приведен в соответствие с подзаконным актом.

По сей день обязательное личное страхование пассажиров осуществляется на основании указа Президента РФ. Более того, в ГК РФ содержится норма, допускающая исключение из общего правила (потому, что такое исключение содержится в акте Президента), хотя это исключение находится в противоречии с иными нормами главы 48. Одной рукой законодатель запрещает возлагать федеральным законом на граждан обязанность по страхованию их жизни (п. 2 ст. 935 ГК РФ), а другой — разрешает осуществлять обязательное личное страхование пассажиров за их счет (п. 2 ст. 936 ГК РФ).

В области обязательного страхования действуют несколько десятков законодательных и иных правовых актов, которые построены на основании различных подходов и не имеют единой концепции.

Свидетельством того, что в сфере обязательного страхования отсутствуют единые принципы, являются и следующие примеры:

  • статьей 64 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 предусмотрено, что условия и порядок обязательного страхования медицинских, фармацевтических и иных работников государственной и муниципальной систем здравоохранения, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью, устанавливаются Правительством РФ, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления;
  • в статье 9 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ определено, что

    условия и порядок обязательного государственного личного страхования сотрудников государственной противопожарной службы устанавливаются не только федеральными законами, но и законодательными актами субъектов Российской Федерации, и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

  • в статье 22 Федерального закона «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ предусмотрено, что условия и порядок обязательного страхования работников организаций государственной системы здравоохранения, осуществляющих диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, а также лиц, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека, на случай причинения вреда их здоровью или смерти при исполнении служебных обязанностей, устанавливаются законодательством Российской Федерации;
  • в статье 42 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ установлено, что жизнь и здоровье сотрудников таможенного органа подлежат обязательному государственному личному страхованию в соответствии с законодательством Российской Федерации;
  • статьей 15 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ предус- мотрено, что медицинские, ветеринарные и иные работники, непосредственно участвующие в оказании противотуберкулезной помощи, а также работники организаций по производству и хранению продуктов животноводства, обслуживающие больных туберкулезом сельскохозяйственных животных, подлежат обязательному страхованию на случай причинения вреда их здоровью или смерти при исполнении служебных обязанностей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Отсутствие единообразия в регулировании отношений в сфере обязательного страхования объясняется все той же несогласованностью норм ГК РФ и Закона и несоответствием множества иных нормативных правовых актов, содержащих нормы об обязательном страховании, ГК РФ и Закону.

Обратимся к нормам главы 48 ГК РФ. Пункт 2 статьи 927 ГК РФ свидетельствует о том, что обязательное страхование — это принуждение к страхованию, возможное, во-первых, только федеральным законом, во-вторых, лишь в целях страхования жизни, здоровья или имущества других лиц, а также своей гражданской ответственности.

Пункт 3 статьи 927 ГК РФ допускает в случаях, предусмотренных федеральным законом, возможность обязательного страхования жизни, здоровья и имущества граждан за счет средств соответствующего бюджета — такое страхование квалифицировано как обязательное государственное страхование.

В статье 935 ГК РФ определен закрытый перечень объектов обязательного страхования, а также разграничены страхование, обязательное в силу закона, и страхование, обязательное в силу договора.

В статье 936 ГК РФ сделана попытка установить порядок осуществления обязательного страхования, однако законодатель не двинулся дальше установления договорной формы оформления отношений и перечня условий, определяемых федеральным законом.

Сопоставление статей 927 и 969 ГК РФ в части обязательного государственного страхования зачастую приводит специалистов к противоположным мнениям. Одни полагают, что за счет средств бюджета может осуществляться только обязательное страхование государственных служащих, другие полагают возможности страхования за счет средств бюджета более широкими. Но совершенно несопоставимы нормы об уровне правовых нормативных актов, призванных регулировать отношения в сфере обязательного государственного страхования. В статье 927 это исключительно федеральные законы, а в статье 969 — иные нормативные правовые акты.

Второй блок проблем в этой сфере —вновь отсутствие согласованности между нормами ГК РФ и Закона.

Пункт 1 статьи 935 ГК РФ предусматривает, что страхователями в области обязательного страхования могут быть лица, на которых законом возложена обязанность страхования определенных рисков. Пункт 3 этой статьи установил, что иными законами или в установленном ими порядке могут определяться объекты, подлежащие обязательному страхованию, риски, от которых они должны быть застрахованы, и минимальные размеры страховых сумм по таким договорам. Однако практика принятия подобного рода законов красноречиво говорит о том, что этих позиций явно недостаточно. В законодательных актах об обязательном страховании необходимо решать и множество других вопросов, например, срок действия договора, размер страховой премии, порядок и условия осуществления страховой выплаты и т.д.

Именно исходя из потребности создания определенной базы для регулирования подобных вопросов в законах об обязательном страховании, Закон включает норму пункта 4 статьи 3, которая предусматривает содержание закона о конкретном виде обязательного страхования. Помимо позиций, которые ГК РФ относит к предмету такого рода законов, здесь указывается на необходимость урегулирования в них также перечня страховых случаев, размера, структуры или порядка определения страхового тарифа, срока и порядка уплаты страховой премии (страховых взносов), срока действия договора страхования, порядка определения размера страховой выплаты, контроля за осуществлением страхования, последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования и иных положений.

Наиболее показательным примером служит Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (далее — Закон об ОСАГО). В указанном законодательном акте в части регулирования страхового договора очерчен круг субъектов этого страхования (ст. 4), закреплен порядок установления типовых условий страхового договора (ст. 5), определены объект и страховой риск, установлена страховая сумма (ст. 7), закреплен механизм государственного регулирования страховых тарифов (ст. 8), установлены принципы определения базовых ставок и коэффициенты страховых тарифов (ст. 9), срок действия договора (ст. 10), порядок действия страхователей и потерпевших при наступлении страхового случая (ст. 11), правила определения размера страховой выплаты (ст. 12), общие правила страховой выплаты (ст. 13), введено право регрессного требования страховщика (ст. 14), порядок осуществления обязательного страхования (ст. 15), регламентированы вопросы заключения договора ОСАГО на условиях ограниченного использования транспортных средств (ст. 16).

Учитывая, что в силу части 2 пункта 2 статьи 3 ГК РФ «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу», попытка урегулировать основы обязательного страхования в отступление от нормы пункта 3 статьи 936 ГК РФ не может не привести к серьезным юридическим проблемам в законодательной и правоприменительной практике.

Жизнь показала, что взгляд законодателя, отраженный в норме пункта 3 статьи 936 ГК РФ, не отвечает реальным потребностям практики законодательного регулирования обязательного страхования, и сам федеральный законодатель осознанно нарушает установленные им же правила, так как законодательство об обязательных видах страхования строится вопреки положениям этой нормы и регулирует все те вопросы страхового договора, которые указаны в пункте 4 статьи 3 Закона. Таким образом, налицо явный разрыв в позиции и действиях федерального законодателя.

В качестве одного из примеров проследим тенденции регулирования порядка установления страховых тарифов по обязательному страхованию. Первоначально в Законе четко определялось, что они устанавливаются в законах об обязательном страховании. В главе 48 ГК РФ имеется норма, косвенно устанавливающая право «органов государственного страхового надзора» устанавливать или регулировать страховые тарифы в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч. 2 п. 2 ст. 954). Поскольку в Законе об ОСАГО предусмотрено, что страховые тарифы устанавливаются Правительством РФ, законодатель включил в Закон норму о том, что «страховые тарифы по обязательным видам страхования устанавливаются или регулируются в соответствии с законами об обязательном страховании». И, наконец, в последней редакции Закона эта норма уточняется: «в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования».

Нельзя пройти мимо еще одной давно известной, но все еще нерешенной проблемы. Помимо упомянутых выше актов существует еще более 60 нормативных правовых актов разного уровня, содержащих нормы об обязательном страховании. И практически все они не соответствуют главе 48 ГК РФ и Закону. Из одних невозможно понять, что подлежит страхованию: жизнь, имущество или ответственность, из других — кто обязан выступить страхователем, из третьих — за счет каких средств осуществляется страхование и т.д. В итоге имеем невероятное количество продекларированных видов страхования, которые должны проводиться в обязательной форме, и невозможность их реализовать, что также дискредитирует право как форму волеизъявления государства.

Обязательное государственное личное страхование военнослужащих и приравненных к ним лиц осуществляется в порядке и на условиях, установленных специальным федеральным законом, так же как и обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств. Реализация норм этих законов также не обходится без проблем, но это заслуживает отдельного обсуждения.

Отношения по обязательному страхованию требуют, как мы считаем, специального регулирования. Конечно, необходимо устранить имеющиеся несоответствия между ГК РФ и Законом в этой части. Но этого недостаточно для того, чтобы навести порядок в огромном массиве актов, содержащих разного объема (от одной строчки до целой главы) правила об обязательном страховании. Учитывая нарастающее внимание к потенциалу такого страхования, имеет смысл вернуться к идее подготовки специального закона об основах обязательного страхования. Это вполне обоснованно, поскольку, с одной стороны, отсутствует единая государственная политика в этой сфере, с другой — различные государственные органы пытаются решать узковедомственные задачи за счет обязательного страхования без учета приоритетов социально-экономического развития, реального состояния страхового рынка и финансовых возможностей потенциальных страхователей.

В целом проблема несовершенства правовых и организационных основ обязательного страхования должна решаться посредством:

  • установления на законодательном уровне правовых, экономических и иных оснований введения обязательного страхования (в том числе критериев социально-экономической значимости для граждан, хозяйствующих субъектов и государства; требований к социально-экономическому обоснованию необходимости, эффективности, экономической целесообразности вводимого вида обязательного страхования и экономической выгодности по сравнению с другими инструментами управления рисками);
  • определения целесообразности сохранения норм, декларирующих отдельные виды обязательного страхования, включенные в нормативные правовые акты разных уровней (от федеральных законов до актов Правительства РФ), и приведения актов, которые будут оценены как необходимые, в соответствие с ГК РФ и Законом.
Проблемы ведомственного регулирования

За время существования страхового надзора, функции которого выполнял то Росстрахнадзор, то Минфин России (сейчас это, как известно, Федеральная служба страхового надзора), было принято немало различных актов. Часть из них утратила силу в связи с вступлением в действие новой редакции Закона. Это относится к Условиям лицензирования страховой деятельности и Положению о порядке дачи предписания, ограничении и приостановлении действия лицензии, отзыве лицензии. Другая часть актов признана недействующей, например потому, что письма и разъяснения не являются нормативными правовыми актами. Некоторые приказы были признаны не подлежащими применению, поскольку не были зарегистрированы в Минюсте России. Оставшаяся часть невелика, но продолжает действовать (акты о формировании страховых резервов по видам иным, чем страхование жизни, нормативном соотношении активов и обязательств, статистической и бухгалтерской отчетности).

Постепенно преодолеваются устоявшиеся было представления о том, что любые пробелы в Законе можно восполнить ведомственным регулированием.

Отставание по срокам разработки и введения в действие нормативных актов Минфина России в области страхования не позволяет реализовать ряд положений Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

Законом совершенно четко определена компетенция Минфина России как органа страхового регулирования:

1. Определять требования к заявлению и отдельным документам, представляемым субъектами страхового дела в орган страхового надзора в целях получения лицензии.

2. Устанавливать требования финансовой устойчивости в части:

  • формирования страховых резервов;
  • состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов и собственных средств страховщика;
  • нормативного соотношения активов и принятых обязательств;
  • квот на перестрахование;
  • выдачи страховщиками банковских гарантий.

3. Устанавливать требования к порядку проведения квалификационных экзаменов страховых актуариев, выдачи и аннулирования квалификационных аттестатов.

4. Устанавливать формы отчетности страховых организаций и сроки представления в орган страхового надзора.

5. Устанавливать порядок представления сведений о страховой брокерской деятельности.

После вступления в силу новой редакции Закона были приняты два акта Минфина России, определяющих состав и структуру активов, принимаемых в покрытие страховых резервов и собственных средств страховщика. Пока не разработаны акты, определяющие квоты на перестрахование, порядок формирования страховых резервов по страхованию жизни, порядок выдачи банковских гарантий. К завершению подходит работа по установлению требований к отдельным документам, представляемым при лицензировании.

В качестве одной из проблем следует отметить, что отставание по срокам введения в действие актов Минфина РФ не позволяет реализовать ряд положений Закона. Так, невозможным, например, оказалось лицензирование деятельности страховых брокеров, под сомнением находится вопрос о начале аттестации страховых актуариев с 1 июля 2006 года, как предписывает Закон.

Подводя итоги, можно сделать выводы о том, что:

1) страховое законодательство не имеет стройной системы, предполагающей соответствующую конституционным принципам иерархию законодательных и нормативных правовых актов по видам и содержанию;

2) в страховом законодательстве отсутствует единообразное, четкое и исчерпывающее регулирование договорных отношений;

3) страховое законодательство, регламентирующее деятельность субъектов страхового дела, не обеспечивает достаточного для осуществления страхового надзора регулирования;

4) в страховом законодательстве не заложены цели, задачи принципы, общие условия и порядок проведения обязательного страхования.

Возможные варианты совершенствования системы страхового законодательства

Самый простой вариант, как показывает жизнь, — это внесение текущих изменений в Закон. Для того чтобы не усугублять ситуацию, следовало бы из него полностью исключить нормы гражданского права, сосредоточиться на регламентировании исключительно административных отношений. При этом целесообразно выделить в предмет отдельного закона нормы, посвященные страховому надзору.

Более перспективным видится вариант, при котором одновременно вносятся изменения в Закон и в главу 48 ГК РФ.

На наш взгляд, если говорить о долгосрочной перспективе, не стоит отвергать и активно обсуждавшуюся не так давно идею разработки Страхового кодекса. Но любой кодекс как свод законов должен вызреть. Это произойдет не раньше, чем будут объединены единой концепцией и станут более совершенны по содержанию разрозненные сегодня законы и иные нормативные правовые акты.

Процесс подготовки законопроектов должен предусматривать одновременную подготовку пакета подзаконных актов, необходимых для реализации законов. Особое внимание, как нам представляется, следует уделять переходным положениям и установлению реальных сроков. Пример с принятием новой редакции Закона в декабре 2003 года показал, что субоптимизация всегда ведет к ухудшению системы, ведь с тех пор в этот закон, как уже указывалось, было внесено полдюжины изменений. Поэтому, какой бы вариант ни был выбран, он должен осуществляться на основе системного подхода.

Если говорить о долгосрочной перспективе, не стоит отвергать и активно обсуждавшуюся не так давно идею разработки Страхового кодекса. Но любой кодекс как свод законов должен вызреть. Это произойдет не раньше, чем будут объединены единой концепцией и станут более совершенны по содержанию разрозненные сегодня законы и иные нормативные правовые акты.

Один из вариантов построения системы страхового законодательства представляется, например, таким:

1. Глава 48 ГК РФ, устанавливающая общие положения о договоре страхования.

2. Отдельные законы (либо разделы главы 48 ГК РФ), регламентирующие договорные отношения по отдельным видам страхования, в том числе страхованию жизни (со всеми разновидностями), страхованию от несчастного случая и болезней, медицинскому страхованию, страхованию имущества, страхованию гражданской ответственности, страхованию предпринимательского риска, страхованию финансового риска, а также по взаимному страхованию.

Правовое регулирование взаимоотношений контрагентов должно быть направлено на установление четких и понятных всем правил игры: обязательные в силу закона условия; условия, которые могут определять стороны договора; последствия нарушения условий и ответственность сторон.

3. Закон об организации страхового дела, определяющий:

а) страховой понятийный аппарат — с учетом всей практики страхования, которой известны не только понятия, включенные в действующий Закон;

б) особенности создания, реорганизации и ликвидации субъектов страхового дела — с учетом того, что страховая деятельность —это один из сегментов финансового рынка, подлежащего особому государственному надзору;

в) основные требования финансовой устойчивости и платежеспособности страховых организаций;

г) основы взаимодействия субъектов страхового дела друг с другом и с органом страхового надзора.

Страховое дело должно строиться на правилах поведения, абсолютно понятных как субъектам страхового дела, так и контролирующим органам, всем должно быть ясно, что запрещается, что допускается, каковы критерии оценки, чем подтверждаются те или иные юридические факты, каковы правовые последствия неисполнения установленных требований и т.д. В Законе неплохо было бы определить место, роль, права и обязанности всех профессиональных участников отношений на страховом рынке (включая не только страховые организации, страховых брокеров и страховых актуариев, но и андеррайтеров, аджастеров, аварийных комиссаров и др.).

4. Закон о государственном страховом надзоре, определяющий:

  • цели, задачи, принципы и систему страхового надзора;
  • предмет страхового надзора;
  • компетенцию и полномочия органа страхового надзора;
  • формы и методы страхового надзора;
  • порядок лицензирования деятельности субъектов страхового дела;
  • порядок надзора за финансовым состоянием субъектов страхового дела;
  • порядок контроля за выполнением страхового законодательства субъектами страхового дела;
  • основания и порядок применения мер воздействия к субъектам страхового дела, нарушающим требования законодательства.

5. Закон об основах обязательного страхования.

6. Законы, устанавливающие порядок и условия проведения различных видов обязательного страхования в соответствии с законом об основах такого страхования (об обязательном медицинском страховании; обязательном государственном страховании государственных служащих, в том числе военнослужащих; обязательном страховании гражданской ответственности организаций, осуществляющих междугородние перевозки пассажиров (вместо обязательного личного страхования пассажиров) и т.д.).

Чтобы процесс создания системы страхового законодательства не подменялся периодическими «исправлениями и подчистками» в режиме сверхсрочности, не позволяющем реализовать комплексный подход, он должен быть подчинен, во-первых, концепции, основанной на анализе как самого законодательства, так и практики его применения, и, во-вторых, утвержденному в установленном порядке плану законопроектных работ, разработанному с учетом одобренной концепции.

Г.К. Голушко
заместитель начальника Управления предварительного контроля Федеральной службы страхового надзора
С.В. Дедиков
главный редактор журнала «Юридическая и правовая работа в страховании»
 
 
 
 
Другие проекты группы «Регламент-Медиа»