Аспекты регулирования платежных систем центральными банками

Сущность процесса наблюдения за платежными системами

Посредством соблюдения зарегистрированными системами своих обязательств центральный банк стремится защитить монетарную и финансовую системы страны от возможных катаклизмов, связанных с выходом из строя какой-либо важной платежной системы. Наблюдение за платежными и расчетными системами, как подчеркивается в документе Банка международных расчетов, является функцией центрального банка¹. При этом цели надежности и эффективности достигаются путем мониторинга существующих и планируемых систем, оценки их соответствия этим целям и, если необходимо, инициирования изменений.

Данное определение включает цели государственной политики надзора (надежность и эффективность), предмет наблюдения (платежные и расчетные системы) и деятельность по наблюдению (мониторинг, оценка и инициирование изменений). Эти три аспекта рассматриваются Банком международных расчетов более подробно в разделах 2–4 соответственно. Определение является общим для всех центральных банков, но оно не описывает обязанности, цели или деятельность отдельных центральных банков и роль, которую могут играть другие официальные органы в отношении платежных и расчетных систем.

Определение включает не только оценку соответствия конкретных систем установленным для них требованиям и стандартам политики наблюдения, но также более широкую деятельность по пониманию платежных и расчетных механизмов в экономике в целом. Такое расширенное толкование необходимо, в частности, чтобы решить, какие системы в достаточной степени соответствуют целям надежности и эффективности, являющимся предметом этих конкретных требований и стандартов наблюдения. Но они важны также сами по себе по причине наличия связей между системами (образующихся, например, за счет перекрестного участия или использования одной системы для проведения расчетов другой системы), а это означает, что отдельные системы не всегда можно оценивать изолированно. Кроме того, большинство центральных банков применяют цели государственной политики надежности и эффективности к коллективным платежным и расчетным механизмам экономики, равно как и к отдельным составляющим. Расширенное толкование относится также к не связанным с надзором аспектам функций центрального банка по обеспечению монетарной и финансовой стабильности (например, пониманию работы финансовой системы и последствий кредитно-денежной политики).

Наблюдение за платежными системами, по сути, сводится к контролю рисков, присущих этим системам, и обеспечению оптимального сочетания надежности и эффективности в их работе. Следует обратить внимание на формулировку содержания наблюдения за платежными системами, принятую Центральным европейским банком²: «Это задача центрального банка, изначально направленного на содействие надежному функционированию платежных систем <…> Задачей надзора является защита финансовой системы от эффекта «домино», который может возникать, когда один или более участников платежной системы сталкиваются с проблемами кредитования или ликвидности, и для повышения эффективности и надежности платежных систем. Надзор платежной системы направлен в большей мере на саму систему перевода денежных средств, чем на ее отдельных участников. Он также охватывает платежные инструменты».

Из этого определения ясно, что ответственность за наблюдение возлагается на центральный банк в силу важности надежного функционирования платежных и расчетных систем³. Центральный банк предназначен для поддержания финансовой стабильности и определения и реализации монетарной политики, способствуя надежности и эффективности работы финансовой системы. В свою очередь денежная политика дает импульс для всей экономики.

Исторически именно центральные банки были и являются эмитентами денег, и только с использованием денег центрального банка платеж считается окончательным. Доверие к национальной валюте всегда считалось главнейшей задачей центрального банка. Именно центральный банк находится в лучшем положении по сравнению с другими участниками рынка для содействия достижению баланса между затратами, эффективностью и надежностью, при этом выступая либо со своими инициативами, либо в роли катализатора сотрудничества традиционных конкурентов, обеспечивая в то же время гарантию правил свободной конкуренции и соблюдения порядка на рынке.

Хотя и не существует единого для всех стран определения наблюдения за платежной системой, уже имеется рабочее определение, данное недавно Комитетом по платежным и расчетным системам CPSS в докладе «Наблюдение со стороны центрального банка за платежными и расчетными системами» (Central bank oversight of payment and settlement systems), опубликованном в мае 2005 года: «Наблюдение за платежными и расчетными системами является функцией центрального банка, при этом задачи безопасности и эффективности поддерживаются мониторингом существующих и проектируемых систем, оцениванием их в сравнении с их задачами и, в случае необходимости, инициированием изменений».

Поскольку концепция надзора претерпевала изменения, то определение наблюдения за платежными системами также эволюционировало от объяснения функции и отличия от банковского надзора к более содержательному пониманию, которое включает общественное значение задачи наблюдения (безопасность и эффективность), сферу наблюдения (платежные и расчетные системы), а также его применение (мониторинг, оценка и инициирование изменений). Содержание наблюдения за платежными системами также обогащается учетом взаимоотношений между системами и работой по практической реализации функции наблюдения.

Сущность наблюдения за платежными системами заключается в принятии определенных стандартов в отношении этих систем и требовании их соблюдения. Эти стандарты призваны включать определенные критерии приемлемости параметров системы для получения признания ее центральным банком.

Стандарты, требуемые к соблюдению центральными банками

Стандарты, которые устанавливаются центральным банком, должны касаться нескольких основных направлений.

1. Минимальные требования к работе контролируемых платежных систем. Эти стандарты обычно учитывают 10 принципов, которые содержатся в принятом Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов документе «Основополагающие принципы для системно важных платежных систем»⁴ (всего), и 19 рекомендаций для систем расчетов по ценным бумагам, разработанных Международной организацией комиссий по ценным бумагам⁵ при этом Комитете.

2. Требования к наблюдению за системами для обеспечения расчетов по операциям с ценными бумагами с учетом известных мировому сообществу документов Банка международных расчетов: (1) совместные рекомендации для систем расчетов по ценным бумагам (Recommendations for Securities Settlement Systems, ноябрь 2001 г.) Комитета CPSS и Технического комитета организации IOSCO с целью определить соответствующий механизм для систем расчетов по ценным бумагам, сравнимый с таким же механизмом для платежных систем; (2) методология оценки соблюдения системами для расчетов по ценным бумагам указанных выше рекомендаций (ноябрь 2002 г.). Данные рекомендации затем были положены Евросистемой совместно с Комитетом регуляторов рынка ценных бумаг в Европе (Committee of European Securities Regulators, CESR) в основу адаптированных стандартов. Эти стандарты сформулированы в докладе «Стандарты клиринга и расчетов по ценным бумагам в Европейском Союзе» (Standards for Securities Clearing and Settlement in the European Union), который был опубликован в сентябре 2004 года. Продолжается разработка методологии оценки систем для клиринга и расчетов в Евросоюзе, в которой уделяется внимание дополнениям, касающимся стандартов пользователя, а также содействию эффективности оценки систем.

Для ограничения риска в процессе расчетов Евросистема (Eurosystem) проводит оценку систем расчетов по ценным бумагам в ЕС, принятых для проведения расчетов по кредитным операциям в данной системе, на ежегодной основе. Критерии оценки, используемые в данном случае, описаны в докладе «Стандарты для применения систем расчетов по ценным бумагам для кредитных операций Евросистемы» (Standards for the Use of EU Securities Settlement Systems in ESCB Credit Operations), которые были предложены Европейским монетарным институтом (European Monetary Institute) в ноябре 1997 года.

В 2001 году Управляющий совет ЕЦБ одобрил механизм сотрудничества между Евросистемой (ESCB) и Комитетом европейских регуляторов операций с ценными бумагами (Committee of European Securities Regulators) в сфере клиринговых и расчетных систем для ценных бумаг. Этим механизмом создана рабочая группа в составе представителей от каждого центрального банка в Евросистеме и от каждого регулятора операций с ценными бумагами в указанном Комитете. Деятельность этой группы преимущественно сконцентрирована на создании европейских стандартов для клиринговых и расчетных систем, основанных на рекомендациях Комитета по платежным и расчетным системам и Международной организации комиссий по ценным бумагам (International Organization of Securities Commissions).

В 2003 году рабочая группа завершила подготовку консультативного доклада, который определил 19 стандартов для укрепления безопасности, стабильности и эффективности клиринговых и расчетных систем для ценных бумаг в ЕС. Этот доклад основывается на функциональном подходе, что означает, что стандарты должны применяться ко всем соответствующим функциям в проведении операций клиринга и расчетов без учета юридического статуса учреждений, которые выполняют эти функции.

Поэтому будущие стандарты Евросистемы (ESCB-CESR standards) будут применяться к инфраструктуре фондового рынка, в частности к центральным контрагентам, а также к национальным и международным центральным депозитариям ценных бумаг. Кроме того, этот доклад содержит замечание, что некоторые стандарты будут также применяться к тем важным банкам, занимающимся хранением ценных бумаг, которые активно вовлечены в клиринг и расчеты.

3. Требования центрального банка к платежным инструментам, включая порядок нумерации. Наблюдение за платежными инструментами направлено на те характеристики инструментов, которые влияют на безопасность и эффективность платежей. Это вопросы предотвращения мошенничества и сбоев в сфере операций с платежными картами, чеками, векселями.

4. Требования к поставщикам услуг для платежных систем и порядку аутсорсинга (делегирования отдельных функций обеспечения третьим сторонам).

При определении признаваемых центральным банком платежных систем ставятся конкретные критерии. Например, Центральный банк Канады определил систему как приемлемую, если соблюдаются следующие условия: клиринговая и расчетная система имеет три и более участников, хотя бы один из которых является банком; обязательства по клирингу или расчетам по платежам в системе в канадских долларах (полностью или частично); безусловное проведение расчетов по платежным обязательствам, которые возникают в процессе клиринга внутри системы посредством корректировок по счетам, или счетам одного и более участников в Банке Канады.

Центральный банк Канады принимает решение о признании данной системы как таковой, что порождает системный риск, на основании анализа ее работы. При этом обращается внимание на наличие следующих характеристик⁶:

— отдельные операции в любой данный день превышают 200 тыс. CAD, а совокупная величина всех транзакций в день превышает 500 млн CAD;

— размер платежных обязательств участников или перед другими участниками является значительным относительно капитала этих участников, то есть охватывает системы, в которых задолженность участников превышает 25% их капитала, либо такие системы, в которых участники предоставляют в кредит средства клиринговой и расчетной системе, превышающие их капитал;

— система играет центральную роль в обеспечении транзакций на финансовых рынках или в экономике.

Требования, которые предъявляются центральным банком к платежным системам, касаются безопасности и эффективности работы.

Заслуживает внимание определение критериев, предложенное органом надзора в Гонконге⁷ (табл. 1).

Надежная и эффективная платежная система должна, во-первых, иметь надле- жащую правовую основу, которая гарантирует юридическую безопасность операций; во-вторых, включать механизмы для контроля финансовых и операционных рисков; в-третьих, быть работоспособной и недорогой для пользователей.

Под эффективностью подразумевается достижение наиболее возможного снижения затрат при максимально допустимом ускорении обработки операций. При этом следует не забывать и о дополнительных аспектах. Так, Банк Испании обращает внимание на необходимость учета степени устойчивости в работе, качества услуг, предоставляемых пользователям, а также наличие четких и известных правил работы, прозрачных и объективных критериев доступа для участников системы⁸.

Лучшими путями повышения эффективности работы системы являются стандартизация процессов и применение технических усовершенствований. Последнее направление связано с электронными процедурами и применением новейших технологий.

Требования	Содержание
1	2
1. Безопасность
Определенность понятия расчета	В системе должны быть четко определены обстоятельства, при которых распоряжения о переводе считаются в системе как проведенные по расчетам. Для этого правила работы должны определить статус платежных инструкций в точке расчета, а также там, где уместно, определить (а) точку, в которой распоряжение о переводе вводится в систему; (б) точку, после которой распоряжение о переводе не может быть отозвано участником или какой-либо другой стороной; (в) как разрешается проблема непроведения расчета
Надежность работы	Правила и процедуры платежных систем должны быть выписаны так, чтобы позволить участникам понять риски, которыми сопровождаются платежные операции. Правила и процедуры систем призваны включать механизмы для управления рисками, в частности: — механизм контроля кредитного риска (для систем, которые предполагают задержку между вводом распоряжения в систему и окончательным расчетом, заимствования участников друг у друга); — управление ликвидностью для своевременных расчетов (механизмы управления очередностью платежей, предоставление ликвидности в пределах дня, механизмы для минимизации «заторов», рекомендации, предоставление обновляемой информации об остатках на счетах и проведенных или незавершенных расчетах и доставке ценных бумаг в реальном времени); — меры по сокращению риска хранения ценных бумаг. Оператор системы должен гарантировать, что система обладает достаточной мощностью для обработки ожидаемых объектов транзакций, включая пиковые нагрузки в отдельные часы или дни. Для этого оператор должен регулярно тестировать и контролировать фактическую мощность и результативность своей системы, планировать изменения объемов или характера работы, чтобы поддерживался требуемый уровень платежей. Также следует проводить регулярно стресс-тесты системы для проверки того, сможет ли система обработать аномальные объемы транзакций при экстремальных обстоятельствах. Каждая система должна иметь доступные финансовые ресурсы, адекватные надлежащему выполнению функций системы. При оценке соответствия системы требованиям к безопасности орган надзора будет рассматривать финансовые ресурсы, которые доступны для оператора системы и расчетного учреждения в целях проведения ежедневных операций и развития системы, учитывая конкретное предназначение системы и ее план развития бизнеса. Для этого Монетарная администрация будет анализировать финансовую отчетность оператора и расчетного учреждения системы, а также финансовую прочность и поддержку со стороны акционеров или материнской компании. Каждая система должна иметь план на случай аварий для обеспечения своевременного возобновления своей обычной работы в случае происшествия. Такой план должен быть у оператора и расчетного учреждения и включать: механизм резервного обеспечения для коммуникаций, компьютерных систем и персонала; требование к участникам принимать дополнительные договоренности на случай происшествий; проведение тестирования механизмов возобновления работы, а также регулярный анализ адекватности таких механизмов и внесение изменений в случае признания необходимости. План на случай аварий должен быть распространен на соответствующие сферы, процессы и персонал, если признается необходимым делегирование функций в работе системы. Необходим предварительный анализ рисков соглашений об аутсоринге, при этом все выявленные риски должны быть учтены в плане реагирования на случай аварий и согласованы с органом надзора. Оценка рисков должна включать помимо прочего также определение важности и критичности услуг, которые будут делегироваться, причины аутсорсинга (анализ выгод и издержек), а также последствия для характеристики рисков системы. При этом с оператора и расчетного учреждения не снимается ответственность за операции и процессы даже при делегировании определенных функций. Надзор требует, чтобы имелся хорошо обученный и компетентный персонал для обеспечения безопасной и надежной работы системы. Важно, чтобы персонал, отвечающий за техническую поддержку, был доступен в случае необходимости, включая внеурочное время
Контроль доступа	Оператор и расчетное учреждение системы должны гарантировать безопасность систем путем контроля доступа к работе системы. Такой контроль должен быть достаточно жестким, а режим безопасности — анализироваться и проверяться регулярно
Информационная целостность	Надежность информации в системе считается ключевым компонентом безопасности. Правильная и полная обработка транзакций и конфиденциальность данных должны быть гарантированы приемлемыми мерами и эффективным контролем, включая: — адекватное резервирование всех данных (считается целесообразным резервирование в реальном времени в отношении всей информации или ключевой информации); — механизм сохранения и предотвращения утечки информации третьим сторонам; — механизм минимизации ошибок ввода данных. Оператор и расчетное учреждение системы должны гарантировать, что фактическая работа системы соответствует стандартам, установленным в спецификации системы, и соответствующим договоренностям об обслуживании. При этом Монетарная администрация будет оценивать соблюдение системой требований к эффективности, основываясь на отзывах пользователей системы — профессиональных ассоциаций, а также путем сопоставления с образцами сравнимых местных или зарубежных платежных систем
2. Эффективность
Скорость и эффективность работы	Оператор и расчетное учреждение системы должны гарантировать надежную работу по проведению транзакций, выполняя следующие условия: — оператор системы должен гарантировать, что его система обрабатывает распоряжения о переводе с требуемой скоростью, включая время пиковых нагрузок, а также планировать изменения объемов или характеристик операций, чтобы поддерживать требуемую скорость работы; — помимо эффективной работы систем информационных технологий оператор или расчетное учреждение должны иметь и регулярно обновлять меры по управлению ликвидностью для предоставления адекватных механизмов для внутридневной ликвидности, эффективного управления очередностью платежей и механизмами уменьшения заторов; — система должна стремиться к экономичности затрат на процессинг (затрат на обработку платежных инструкций, подготовку и выполнение результатов ввода данных о расчетах) с учетом таких факторов, как потребности ее участников, текущие и перспективные затраты на ввод данных — труда и технологий
Стоимость участия	Эффективность должна поддерживаться в системе оператором и расчетным учреждением таким образом, чтобы общие затраты на каждого участника в системе были обоснованными, с учетом услуг, предоставляемых системой. Стоимость участия в системе состоит из трех компонентов: — комиссия и начисления за услуги системы — могут определяться затратами на обработку в системе; — собственные затраты на внутреннюю обработку операций участниками — являются внешними для системы, но могут зависеть от конструкции системы; — затраты для участников на поддержание ликвидности для финансирования платежей. Затраты участников на внутренний процессинг в системе могут включать издержки, связанные с подготовкой платежных инструкций, передачей и получением платежных сообщений и внутренней обработкой по желанию самих участников. Хотя оператор системы не может напрямую контролировать эти затраты, но он должен быть информирован о том, как конструкция системы, технология и процедуры системы могут повлиять на эти издержки. Затраты участников на поддержание ликвидности или залога для финансирования платежей представляют непрямые расходы на участие в системе. Эта стоимость может зависеть от уровня внутридневной ликвидности, которую в нормальных условиях требуется поддерживать участнику при заданном механизме очередности или финансирования ликвидности в системе. Монетарная администрация будет принимать во внимание стоимость участия в системе, делая, когда это уместно, сравнение с подобными системами
Критерии участия в системе	Оператор и расчетное учреждение должны гарантировать, что не будет дискриминации в доступе участников к системам в виде необоснованных барьеров для вхождения, которые бы уменьшили использование системы. Это, в свою очередь, может привести к повышению средней стоимости обработки операций в расчете на транзакцию и потенциально увеличит часть каждого участника в расходах, что снизит эффективность системы. Эти критерии членства в системе должны быть обоснованными, объективными и публично раскрытыми. Следует принять пруденциальные стандарты типа финансовой прочности участника для обеспечения надежности всей системы
Отсутствие мер, ограничивающих честную конкуренцию	Не должно быть каких-либо мер, которые бы оказывали влияние в виде несправедливого ограничения или отсутствия конкуренции в отношении функций, выполняемых системой. Критерии вхождения в данную систему должны позволять честный и открытый доступ. Любое ограничение должно быть объективным и основываться на приемлемом критерии риска

Роль центрального банка в реформировании платежных систем

Действуя как орган надзора, центральный банк выполняет функции содействия и обеспечения развития национальной платежной системы в направлении большей эффективности и стабильности. В качестве пользователя центральный банк нуждается в новых надежных и эффективных платежных услугах. Как отмечается в документе Комитета по платежным и расчетным системам, во многих развивающихся странах «центральному банку может иногда потребоваться принять лидерство во внесении предложений, планировании, внедрении ряда основополагающих реформ платежной системы, используя все свои роли в платежной системе для продолжения ее реформирования». В иных случаях, когда реформы, инициируемые частным сектором, соответствуют задачам центрального банка, главная роль центрального банка может состоять в предоставлении консультаций и рекомендаций, а также в поддержке и обеспечении изменений.

Центральные банки, отмечается в документе Комитета, должны выделять и распределять ресурсы для новаций, имеющих значение для систем и всего финансового сектора. Отмеченные роли центрального банка в инициировании будут зависеть от конкретной инициативы и роли других заинтересованных сторон в этом процессе. Как правило, значение центрального банка в раз-витии национальной платежной системы выражается в том, что он осуществляет:

— организацию работы платежной системы как составной части основных функций центрального банка;

— инвестиции в обучение и изучение разработок для продолжения совершенствования;

— планирование, расстановку приоритетов и адекватное развитие своей функции в отношении платежной системы по обеспечению более обширных реформ в системе;

— распределение адекватных кадровых ресурсов для мониторинга жизненно важных новаций в платежной системе и для исследований, анализа платежной системы;

— разработку стратегии коммуникации в отношении функций центрального банка в части платежной системы для обеспечения диалога с другими заинтересованными сторонами по поводу постоянного развития национальной платежной системы.

Для обеспечения своего влияния на раз-витие системы центральный банк нуждается в постоянном углублении своих знаний и опыта в отношении зарождающихся тенденций и проблем национальных платежных систем. Центральный банк должен быть способен оценить последствия предложенных новаций с учетом общей эффективности и безопасности системы и определить, как наилучшим образом он может участвовать в этих разработках. Для этого центральному банку необходимо обучать свои кадры и ставить перед ними задачи в отношении платежных операций, а также анализа рынков и инфраструктуры платежных услуг.

Кроме этого, в то время как приоритетное внимание должно всегда уделяться системам, которые работают со своей собственной валютой, знание тенденций и разработок в других сферах может помочь в формулировке полезных реформаторских инициатив. Поэтому центральному банку следует выделить кадровые ресурсы для постоянных консультаций и дискуссий с широким кругом заинтересованных сторон, которые оказывают влияние на развитие платежной системы. К таким консультациям могут быть привлечены эксперты из международных организаций, таких, как Комитет по расчетным и платежным системам при Банке международных расчетов, эксперты из Всемирного банка и МВФ, а также других центральных банков.

Как отмечает Комитет, центральному банку необходимо периодически анализировать свои роли в национальной платежной системе и оценивать, как эти роли следует изменять для обеспечения безопасного и эффективного развития системы. В зависимости от промежуточных потребностей общего плана развития может потребоваться сосредоточить усилия и ресурсы на отдельной роли. Например, если главные институты и инфраструктурные компании приступают к разработке, центральному банку может потребоваться сосредоточить ресурсы на своих ролях оператора и катализатора для содействия прогрессу запланированных реформ в платежных системах.

В роли катализатора реформ центральный банк стремится к стимулированию и координации адекватных действий, предпринимаемых соответствующими заинтересованными сторонами по внедрению новаций. При этом общей задачей центрального банка является разрешение проблем развития конкретной платежной системы, которые могут быть сложными, но приемлемыми для заинтересованных сторон, включая и сам центральный банк. Такое решение помогало бы улучшить принятие новаций среди заинтересованных сторон и стимулировать последующие инновации и институциональные реформы в частном секторе. Центральный банк призван сосредоточить внимание других соответствующих органов на политиках и регулятивных положениях, которые могут стимулировать развитие платежной системы. Политики и нормативные положения могут оказать влияние на (1) доступ к рынку платежных услуг для различных типов поставщиков услуг и пользователей и (2) использование или предоставление платежных счетов, инструментов и услуг перевода. В последнем случае политики налогообложения и субсидий либо регулирования цен на различные банковские или платежные услуги способны, например, вызвать непредсказуемые негативные последствия для раз-вития безопасной и эффективной национальной платежной системы.

Банки и другие финансовые институты соперничают между собой в оказании услуг для клиентов, в то же время сотрудничая в сфере подготовки надлежащим образом работающих механизмов, договоренностей в отношении платежей. Как отмечает Комитет по платежным и расчетным системам в своих указаниях в редакции января 2006 года, для адекватной поддержки многих реформаторских инициатив в сфере платежных систем центральный банк должен, уделяя внимание системному риску и эффективности работы систем, поддерживать инновации.

Центральные банки являются не только источником инициатив в развитии платежных систем. Банковская система может также инициировать реформы, повышающие безопасность и эффективность национальной платежной системы. Вместе с тем центральный банк может поддержать инициативы частного сектора и даже стать лидером, когда это необходимо, посредством своих ролей оператора и катализатора.

В роли катализатора центральный банк может стимулировать и обеспечить расширение доступных платежных услуг банковской системы для конечных пользователей в новых рынках и группах клиентов. Центральный банк может помочь банковскому сектору организовать рабочую группу и консультироваться с этой группой по вопросам политики платежей, которые непосредственно касаются банков. Центральный банк также может консультироваться с руководством банков в отношении реформаторских инициатив законодательной и регулятивной базы для координированного развития банковских и платежных систем страны. Такие институциональные реформы могут быть необходимы, например, для обеспечения предоставления платежных инструментов и услуг небанковскими учреждениями. Действительно, приемлемое регулирование и надзор банковской системы являются одним из ключевых факторов усиления доверия клиентов и бизнеса к национальной платежной системе.

Центральный банк может сделать очень ценный вклад в качестве лидера и ускорителя для внедрения проекта по созданию или реформированию платежной системы. Центральный банк, если потребуется, может быть спонсором, организатором, советником и участником в проектной группе. Он может участвовать в наблюдательном комитете и организовывать привлечение экспертов из финансового сектора и международных организаций. Как минимум центральный банк мог бы способствовать внедрению реформаторских инициатив путем планирования и координации внесения требуемых изменений в своих операционных процедурах и политиках в согласии с другими составляющими плана проекта реформирования.

Центральный банк не обязан, однако, принимать на себя все расходы по реформированию платежной системы. Даже если существуют выгоды для всей системы, то их получат фактически конкретные заинтересованные стороны, то есть участники, которые могут быть более точны в расстановке приоритетов и определении бюджетных ресурсов, когда они принимают на себя справедливую часть издержек и рисков наряду с выгодами. Центральному банку следует рассматривать проектирование стратегий финансирования и ценообразования, что позволит ему покрывать приемлемую часть своих затрат при прямом вовлечении в установку и работу новых систем и услуг.

Например, Центральным банком Индонезии был внедрен проект по реформированию платежной системы Blue Print Project. Совместными усилиями подразделений этот проект был начат в 1998 году. Концепция проекта определяла:

• компоненты платежных систем;
• проблемы развития внутри и вокруг каждого компонента;
• методы и проекты для разрешения этих проблем в пределах определенного периода времени.

Стратегический план, касающийся вопросов развития платежных систем, в свою очередь, определил 22 проекта, которые подлежали реализации в последующие 10 лет после одобрения стратегии. Эти проекты были направлены на:

1) платежные инструменты, включая проекты по разработке электронного платежного инструмента;

2) нормативную базу, включая проекты по составлению указаний и нормативных документов для обеспечения:

— правомочности электронных платежных инструментов;

— уточнения договорных прав и обязанностей всех сторон в переводе средств;

— легальности схем неттинга и других аспектов клиринговых и расчетных механизмов;

3) инфраструктуру информационных технологий, включая проекты по:

— телекоммуникационной инфраструктуре;

— обновлению компьютерного оборудования и программ;

— стандартам информационной безопасности в прохождении платежей;

4) платежный и расчетный риск, включая проекты по:

— разработке систем валовых расчетов в реальном времени;

— реинжинирингу клирингового цикла (неттинга);

— обеспечению трансграничных пла-тежей;

5) институциональные вопросы, включая создание департамента платежных систем в Центральном банке Индонезии с отдельным подразделением по надзору и форума национальных платежей;

6) проблемы эффективности, включая проекты по связыванию между собой различных операторов платежей по карточкам.

За последние шесть лет 18 проектов были уже завершены и реализованы. В настоящее время Банк Индонезии разрабатывает вторую программу национальной платежной системы Blue Print, которая будет совмещать оставшиеся проекты первого плана с не- сколькими новыми проектами по развитию еще более безопасной и эффективной национальной платежной системы.

Отсутствие достаточного рыночного спроса на конкретный инструмент и услугу или желания предоставлять их не всегда является свидетельством неспособности рынка, что требовало бы вмешательства регулятора рынка или превращения его в прямого поставщика услуг. Рыночные условия могут просто быть еще недостаточно сформировавшимися, а участники рынка — недостаточно информированными об этой новации. Роль центрального банка как катализатора, проявляющаяся в виде обучения, координации и сотрудничества, может быть, будет способствовать решению этой проблемы.

Центральный банк может также способствовать рыночным разработкам через реализацию других своих ролей в платежной системе. В качестве пользователя платежных услуг центральный банк может, когда это приемлемо для его собственных операций, адаптировать свои платежные программы и, если возможно, в качестве лидера в рыночной новации подвигнуть своих клиентов (включая правительственные органы) к принятию новых продуктов и услуг. Центральный банк может принять на себя лидерство в доступе к рынкам, гарантируя как поставщик услуг, что его собственные контракты по обслуживанию не являются дис-криминационными для всех приемлемых участников определенного класса и стандартизированы, насколько это возможно. Также центральный банк может выступить лидером, публикуя информацию о своих собственных платежных услугах и условиях доступа к своим платежным системам и услугам, включая политики покрытия затрат и тарифов на услуги.

Механизм мониторинга работы платежных систем

Мониторинг платежных систем центральным банком предполагает два уровня: (1) сбор и анализ данных о текущей работе платежной системы и (2) сравнительный анализ соответствия конкретной системы «Основополагающим принципам для системно важных платежных систем».

Следует учитывать, что центральный банк выступает одновременно и как оператор ряда платежных систем, и как орган наблюдения за платежными системами, что может порождать конфликт интересов. В связи с этим необходимо обратить внимание на решение Европейского центрального банка от 9 января 2003 года относительно механизма наблюдения системы TARGET, под-разумевающее четкое разделение этих функций. Кроме того, одинаковые режимы наблюдения требуются в отношении национальных (местных) и международных систем. Квалифицированный персонал, который хорошо разбирается в работе платежных систем, может эффективно выполнять и задачу наблюдения за ними. Для этого необходима соответствующая организационная структура. Обратимся к опыту ряда стран Европы в этом вопросе.

Мониторинг системы должен проводиться уже на стадии проектирования системы или изменений в системе. При этом следует обращать внимание на анализ параметров системы, анализ процедур и мер по управлению рисками. Когда система входит в рабочую фазу, то наблюдение в виде мониторинга концентрируется на отслеживании ежедневных операций и изменений. Анализ статистических данных по работе системы и ее участников является основой для изучения и диагностики возможных недостатков.

Так, Центральный банк Испании регулярно собирает информацию, которую он считает необходимой, от руководства систем и других учреждений, что позволяет ему проводить динамичное наблюдение. После перепроверки качества данной информации она изучается на предмет оперативного выявления тенденций и возможных последствий для участников и самой системы. Другим важным источником информации для мониторинга систем являются рабочие группы, созданные в каждой платежной системе с участием Центрального банка Испании.

На своем интернет-сайте⁹ Банк Испании размещает информацию о работе платежных систем, тем самым обеспечивается максимальная прозрачность для наблюдения и повышается доверие потребителей к платежным системам и инструментам.

Сфера наблюдения за платежными системами

Первостепенное внимание центральных банков сосредоточено на системно важных платежных системах, среди которых выделяются системы расчетов в крупных суммах. Затем наблюдение распространяется в виде «второй волны» на важную инфраструктуру и системы платежей в малых суммах, а также на платежные инструменты.

Нам импонирует четкая позиция Резервного банка Новой Зеландии, который включает в сферу наблюдения за платежными системами не только сами системы, но и широкий круг вопросов их функционирования¹⁰:

— проектирование и работа платежных систем;

— взаимосвязь между различными платежными системами;

— операторы платежных систем;

— поставщики услуг инфраструктуры платежных систем;

— участники платежных систем;

— механизмы планирования на случай аварий и сбоев в системе;

— доступность информации от платежных систем;

— правила работы платежной системы;

— структура управления платежной системы;

— рыночная практика и поведение рынка.

Роль контролера (надзирателя) подразумевает необходимость четкого определения сферы надзора со стороны центрального банка. Задачи надзора могли бы быть довольно широкими в случае отсутствия каких-либо других органов регулирования в отношении решающих аспектов платежных систем, таких, как защита прав потребителя и кодекс рынка платежных услуг. Помимо прочего, надзор со стороны центрального банка призван оценить конструкцию ключевых инфраструктур с особым вниманием к оценке условий, контроля риска расчетов и процессов управления, а также последствий для общесистемной безопасности и эффективности. В отношении новых разработок акцент в надзоре можно сдвинуть в сторону мониторинга новых договоренностей, механизмов и других ключевых элементов в национальной платежной системе.

Сфера наблюдения за платежными системами охватывает конкретных субъектов перевода денег или ценных бумаг, платежные инструменты, техническую инфраструктуру, которая связывает эти субъекты.

Следует отметить, что в Канаде установлен порядок классификации платежной системы, определяющий линию поведения центрального банка в отношении данной системы. В Сингапуре и Швейцарии полномочия применяются только в отношении системно важных платежных систем. Федеральная резервная система США обладает различными обязанностями в отношении тех систем, которые зарегистрированы как банковские организации. У Центрального банка Великобритании отсутствуют регламентированные полномочия в отношении платежных систем.

Центральный банк ЮАР к сфере наблюдения обоснованно относит не только платежные и расчетные системы, но и инфраструктуру платежных систем: инструменты, системы, приложения. При этом отдельный банк тоже попадает в зону наблюдения. Механизм наблюдения включает контроль, мониторинг, анализ и реализацию мер по сокращению рисков. При этом учитывается влияние других правовых актов на платежные системы, таких, как регулятивные требования в отношении противодействия отмыванию денег¹².

Как справедливо отмечается в нормативном документе Центрального банка Кипра, рискованный участник представляет потенциальный риск для стабильности работы данной системы, других участников, и напротив — система, которая ненадежна, несет потенциальный риск для самих участников¹³. Поэтому в отношении наблюдения за участниками системы орган наблюдения и орган надзора имеют общие цели и для достижения общих интересов нуждаются в надежном механизме сотрудничества.

Отсюда и основа для принятия решения о распределении ресурсов центрального банка: большего внимания заслуживают системно важные платежные системы, а среди них те, которые порождают системный риск масштаба финансового сектора, то есть усилия функции наблюдения пропорциональны масштабу потенциальных потерь. Чтобы быть способным оценивать риски и эффективность систем, центральный банк должен проводить мониторинг на постоянной основе. Мониторинг и понимание новаций в сфере платежных систем являются инструментами современного центрального банка.

Наблюдение за платежной системой охватывает трех основных субъектов:

1) оператора системы;

2) расчетное учреждение;

3) участников системы.

Согласно международной практике под оператором системы понимается какое-либо учреждение, отвечающее за работу платежной и расчетной системы. Расчетное учреждение — это организация, которая предоставляет расчетные счета для участников центральному контрагенту в системе для проведения расчетов по платежным поручениям внутри данной системы, а также может отвечать за предоставление кредита участникам и центральному контрагенту для проведения расчетов. Участник означает организацию, которая в данный момент является стороной соглашения о создании платежной системы.

Практика наблюдения за платежными системами в Австрии в рамках Евросистемы

Государственный центральный банк Австрии (Австрийский национальный банк) делегировал практически все функции банковского надзора Агентству по надзору за финансовым рынком. Помимо анализа, основанного на принципах наблюдения, которое проводится с достаточно продолжительными интервалами, Центральный банк Австрии начиная с 2004 года осуществляет постоянный мониторинг текущей работы платежных систем и участников. Этот мониторинг проводится системой статистики платежных систем (ZAST), в которую поступает отчетность, включающая количественную (количество, объемы проводимых платежей) и качественную информацию (залоговое обеспечение и управление ликвидностью, технические проблемы и пр.). Статья 44a-7 закона о центральном банке конкретизирует обязательства в отношении отчетности по данной статистике.

Система ZAST разделена на пять модулей: АRTIS, операторы платежных систем, операторы инфраструктуры, участники и системы для торгов, клиринга и расчетов с ценными бумагами. Ежемесячно должны предоставляться отчеты для всех систем, которые признаны таковыми согласно статье 2 закона о завершении расчетов в системах платежей и расчетов по ценным бумагам (Finalita@tsgesetz), в то время как другие субъекты отчетности должны направлять отчеты ежеквартально14.

Начиная с апреля 2002 года Центральный банк Австрии выполняет все требования, определенные для национальных органов контроля платежных систем в рамках Евросистемы. Центробанк Австрии исходит из своих полномочий, определенных австрийским законодательством, а также из необходимости реализовать меры, направленные на выполнение как австрийских, так и общеевропейских требований. В своей надзорной деятельности Центральный банк Австрии также стремится поддерживать максимальную прозрачность в соответствии с принятым МВФ в марте 2000 года Кодексом надлежащей практики прозрачности в денежной и финансовой политике.

Наблюдение со стороны Центрального банка Австрии за платежными системами основывается на статьях 44a и 82a закона о центральном банке.

Помимо определения юридических полномочий Центрального банка Австрии на анализ стабильности систем статья Article 44a определяет его полномочия на принятие инструкций, положений, проведение инспекций и применение санкций. Этими статьями закона определяются и механизмы, необходимые для предотвращения конфликта интересов в самом Центральном банке Австрии. Статья 82a также определяет санкции, которые Центральный банк Австрии может применить к организациям, которые не соблюдают требования по раскрытию информации и отчетности, предусмотренные в статье 44a.

Согласно статье 44a-4 закона о центральном банке платежная система относится к сфере наблюдения: «любая система согласно статье 2 закона о завершении расчетов (Finalita@tsgesetz), а также какой-либо коммерческий механизм для электронного перевода средств среди по крайней мере трех участников».

Деятельность по наблюдению направлена прежде всего на:

— операторов систем (ст. 44а-5): «Оператор платежной системы может рассматриваться как какое-либо лицо или организация, связанные с коммерческой деятельностью и несущие с целью получения прямого или непрямого дохода первостепенную ответственность за конструкцию платежной системы, ее структуру и процессы, а также за ее операционную надежность и техническую безопасность»;

— участников в некоторых случаях (ст. 44a-6): «Участники в платежной системе <…> будут рассматриваться как какое-либо лицо или организация, связанные с коммерческой деятельностью и сотрудничающие с целью получения прямого или непрямого дохода в области перевода средств внутри, из или в платежной системе».

Помимо собственной системы валовых платежей в реальном времени в рамках системы TARGET Центральный банк Австрии в настоящее время осуществляет наблюдение за платежными, расчетными и клиринговыми системами (табл. 3).

Наблюдение за участниками системы сосредоточено, с одной стороны, на поставщиках услуг инфраструктуры, которые предоставляют систематически важные услуги для австрийских платежных систем, а с другой — на прямых участниках платежных систем в Австрии, которые не руководствуются австрийским законодательством (табл. 4).

В части подхода к наблюдению, применяемого в Евросистеме, Центральный банк Австрии лишь использует свои полномочия на принятие нормативных актов согласно статье 44a-3 закона о центральном банке в случае фактического обвала рынка. Наблюдение за платежными системами рассматривается как инструмент для поддержания механизма саморегулирования рыночных сил, то есть Центральный банк Австрии выступает в роли катализатора и прежде всего сосредоточивается на эффективности и безопасности платежных систем, а также на их приемлемости как канала передачи для монетарной политики.

Поэтому Центральный банк Австрии опирается на сотрудничество с участниками рынка и главным образом основывает свою деятельность по наблюдению на оценке информации, которая должна предоставляться системами согласно статье 44a-7 закона о центральном банке.

В июне 2002 года после консультаций с участниками австрийского рынка Центральный банк Австрии сформулировал указания и принципы надзора для платежных систем, которые работают в Австрии, и для типов участия в системах применительно к наблюдению за ними.

Эти указания определяют минимум информации, необходимой для гарантирования полноты отчетов, в то время как принципы надзора предопределяют оценку этих отчетов. С должным вниманием к фундаментальным принципам Евросистемы задачи наблюдения охватывают следующие сферы: юридическую безопасность системы — правовая основа каждой платежной системы должна четко определяться и быть обязательной для соблюдения всеми вовлеченными сторонами; финансовую безопасность системы — все вовлеченные в систему стороны должны быть информированы о кредитном риске и риске ликвидности, которые возникают в ходе работы данной системы, а расчеты должны осуществляться быстро; активы, используемые для проведения расчетов, не должны быть связаны с кредитным риском или риском ликвидности; организационную и техническую безопасность системы — для гарантирования конфиденциальности и порядочности в проведении платежей в системе оператор должен использовать все искусство мероприятий по обеспечению безопасности информационных технологий, а система должна обеспечивать высокий уровень доступности и операционной безопасности.

Операторы и участники должны документировать свое соответствие принципам надзора посредством предоставления при- емлемого доказательства. Приемлемы подтверждения такого рода:

— информация о фундаментальной структуре системы и окружающей среде, в которой она используется;

— информация в отношении внутренних сверок в системе;

— презентация мнения экспертов со стороны сертифицированных инспекционных агентств в отношении соблюдения сообщаемого уровня безопасности системой;

— предоставление правовых актов и контрактов, регламентирующих работу системы.

Если оценка подтверждения указывает на существенные изъяны в отношении принципов надзора, то необходимо определить пути устранения таких дефектов в сотрудничестве с операторами и участниками соответствующей системы.

При оценке подтверждения в сфере организационной и технической безопасности системы Центральный банк Австрии использует предусмотренную статьей 44a-9 закона о центральном банке возможность привлекать внешних экспертов, как это определено в статье 52 закона об общей административной процедуре.

В частности, привлекаются эксперты из Центра безопасности информационных технологий (Information Technology Center — Austriа, A-SIT), созданного в мае 1999 года как неприбыльная организация правительством Австрии, Центральным банком Австрии и Университетом технологий (Graz University of Technology). Деятельность

A-SIT сосредоточена на управлении оценкой, мониторингом технологий, предоставлении консультаций учреждениям и информировании общественности. Эксперты А-SIT проводят анализ отчетов и доказательств по их содержанию и достоверности. Затем эти отчеты включаются в инспекции, приводимые Центральным банком Австрии.

Прозрачность в работе центрального банка

Необходимым составным элементом контрольной работы центрального банка является прозрачность. Важно информировать общественность о роли центрального банка в развитии платежной системы. Его задачи, политики и предложения по проведению реформы должны доводиться до всех ключевых заинтересованных сторон в системе посредством широкого набора инструментов коммуникации:

• законодательства;
• декларации политики и задач центрального банка;
• консультаций;
• публикаций своих собственных исследований платежной системы;
• информирования о статусе и работе внутренних комитетов центрального банка по координации платежной политики;
• выпуска специализированных изданий;
• принятия соглашений с заинтересованными сторонами.

По результатам обсуждений работы платежных систем с заинтересованными сторонами должны рассылаться сообщения различным подразделениям в центральном банке и его высшему руководству.

Центральный банк должен иметь четко сформулированную политику в отношении национальной платежной системы. Такой документ регулярно обновляется и доводится до широкой общественности.

С целью пропаганды среди участников рынка и их информированности центральный банк может:

— публиковать и обсуждать исследования в отношении безопасности и эффективности платежных систем, участвовать в публикациях, издаваемых банковскими ассоциациями, инфраструктурами и соответствующими общественными организациями для оказании помощи в информировании общественности о зарождающихся новациях в платежных системах;

— способствовать координации сбора и обработки соответствующей рыночной информации путем составления форматов отчетов и тарифов (поскольку возникают расходы на сбор и анализ такой информации, то часто наблюдается сопротивление со стороны участников рынка по предоставлению таких сведений); информация по рынку в целом в отношении платежного инструмента и использования услуг позволяет обособленным поставщикам платежных услуг оценить свою конкурентоспособность и планировать собственные стратегии бизнеса и рыночные стратегии.

Центральный банк может способствовать прозрачности рынка, предлагая правовые реформы либо добровольные соглашения, которые потребовали бы от поставщиков платежных услуг раскрытия условий договоров по обслуживанию, что способствует развитию эффективных механизмов разрешения проблем и принуждения.

Применение лучшей передовой практики наблюдения за платежными системами в Центральном банке России

Подход, предлагаемый Банком международных расчетов, принят на вооружение в Центральном банке России. В частности, выделяются три компонента (мониторинг, оценка соответствия стандартам и побуждение операторов системы к ее совершенствованию) применительно к наблюдению за системами экспресс-переводов. Так, проводится оценка вероятности материализации системного риска в системах, исходя из «Основополагающих принципов для системно значимых платежных систем» Банка международных расчетов, применительно к системам розничных платежей, затем — доведение до оператора системы результатов этой оценки. Предусмотрена подготовка нормативного акта Банка России о внесении изменений и дополнений в форму 0409251 «Сведения о счетах клиентов и платежах, проведенных через кредитную организацию», что позволит выявить расчетные центры систем экспресс-переводов. В результате планируется на основе опроса кредитных организаций подготовить справочник систем экспресс-переводов в России, который будет вести Департамент платежных систем и расчетов Банка России¹⁵.

Проблемы, связанные с приближением стандартов наблюдения за платежными системами к международным нормам и лучшей зарубежной практике, во многом обусловлены спецификой законодательства. В частности, специалисты надзора отмечают, что законодательно не закреплены в Российской Федерации обязательства по следованию стандартам наилучшей практики, в том числе «Основополагающим принципам…».

В этих условиях Банк России может:

— выдавать только рекомендации;

— делать внушение руководству платежных систем и участникам (оказывать «моральное воздействие»);

— предлагать операторам платежных систем (расчетным институтам) самостоятельно проводить самооценку на соответствие «Основополагающим принципам…» и просить ЦБ РФ об экспертном заключении.

Обсуждение результатов оценки систем с их операторами стимулирует разработку операторами плана мероприятий по повышению эффективности и безопасности работы системы. При этом Банк России может прибегнуть к эффективной мере воздействия в случае бездействия операторов — опубликованию мотивированного суждения о степени безопасности платежей с использованием данной платежной системы.

В Денежно-кредитной политике на 2006 год Центральный банк России определил комплекс мероприятий по совершенствованию платежной системы (раздел 4). В частности, предусмотрено совершенствовать надзор за платежными системами с учетом законодательства Российской Федерации и банковской практики. Раздел 5 содержит план важнейших мероприятий.

Новое Положение «О безналичных расчетах в Российской Федерации» является одним из составных компонентов изменения наблюдения за платежными системами. Главная задача состоит в установлении четких стандартов, которые затем можно было бы контролировать на предмет соблюдения.

Заслуживает применения практика ряда ведущих стран, где органы надзора начали проводить ежегодную оценку соответствия национальных платежных систем «Основополагающим принципам...» с акцентом на анализ рисков, выявление слабых сторон и подготовку рекомендаций по их устранению. Особенно активно и последовательно в этом направлении работает Банк Англии, хотя он и не имеет, как уже отмечалось, таких полномочий, как у абсолютного большинства центральных банков ведущих стран мира. Интересные развернутые отчеты о сравнительном анализе платежных и расчетных систем также подготовили Центральный банк Швеции¹⁶, Центральный банк Японии¹⁷ и Администрация надзора за финансовым рынком Финляндии¹⁸. Европейский центральный банк также регулярно проводит обследование подходов и практики центральных банков к наблюдению за платежными системами¹⁹. Результаты такой оценки полезны не только для операторов платежных систем, но и участников платежных систем, а также для всех участников рынка.

---

1 См.: Central bank oversight of payment and settlement systems. — BIS, Basel, Switzerland, May 2005 (Надзор центрального банка за платежными и расчетными системами. Комитет по платежным и расчетным системам. Банк международных расчетов).

2 См.: ECB Blue Book «Payment and securities settlement systems in accession countries», August 2002.

3 Далее по тексту будет даваться сокращенное название «платежные системы» вместо «платежные и расчетные системы».

4 См.: Core principles for systematically important payment systems. — CPSS, Bank for international settlements, January 201.

5 См.: Recommendations for securities settlement systems. Report of the CPSS-IOSCO Joint Task Force on Securities settlement systems. — Bank for international settlements, November 2001.

6 Guideline related to Bank of Canada oversight activities under the Payment clearing and settlement Act (http://www.bankofcanada.ca/en/financial/guide2002.html).

7 Guideline on the oversight framework for designated systems under the clearing and settlement systems ordinance. — Hong Kong Monetary Authority. 2005, р. 6–14.

8 Guideline on the oversight framework for designated systems under the clearing and settlement systems ordinance. — Hong Kong Monetary Authority. 2005, р. 12.

9 www.bde.es

10 Statement of principles: payment system oversight. Financial Stability Department. Reserve Bank of New Zealand, 11 August 2005 (http://www.rbnz.govt.nz/finstab/payment/1911038.pdf).

11 Источник: Payment Systems Oversight Report 2004. Bank of England January 2005, р. 9.

12 The national payment system framework and strategy. Vision 2010. — South African Reserve Bank, 2006, р. 11–12.

13 Oversight of payment and securities settlement systems. Policy document. — Central Bank of Cyprus, October 2005, р. 8.

14 См. OeNB Supervisory Practice within the Eurosystem (http://www.oenb.at/en/finanzm_stab/zahlungssystemaufsicht/ aufsichtspraxis_der_oenb.jsp).

15 Борисов Ю.А. Особенности организации надзора за системами экспресс-переводов //Информация Департамента платежных систем и расчетов Банка России, 2005.

16 См.: Assessment of the Riksbank’s Payment System (RIX) 2005 (www.riksbank.se).

17 См.: Self-Assessment of Compliance with the Core Principles for Systemically Important Payment Systems: The BOJ-NET Funds Transfer System. — Bank of Japan, August 2003.

18 См.: Regulation and control of payment system risks — a Finnish perspective. — Bank of Finland Studies A:106, 2003.

19 См.: Payment and securities settlement systems in the European Union and in the acceding countries //Blue Book, March 2006.