Создание условий для развития розничных платежей: роль регулирования и саморегулирования

Сфера розничных платежей является одной из наиболее ответственных при формировании и проведении политики развития национальной платежной системы.

Во-первых, это связано с участием в осуществлении безналичных расчетов физических лиц, выбор которых в пользу наличных или безналичных средств платежа, банковских или небанковских каналов денежного обращения зависит как от качества предоставляемых банками платежных услуг с точки зрения их удобства, эффективности, надежности, так и от состояния регулирующих норм, определяющих «правила игры» между банками и их клиентами-потребителями.

Во-вторых, интенсивное развитие инфраструктуры рынка розничных платежных услуг в направлении использования современных технологий требует со стороны центральных банков оценки необходимости и степени нормативного вмешательства, которое не должно создавать препятствий для внедрения новых платежных инструментов.

В-третьих, при регулировании розничных платежных систем необходимо учитывать их специфику: массовость осуществляемых операций, специализацию в зависимости от типов используемых инструментов безналичных расчетов и неоднородность функциональных характеристик с точки зрения возможных схем клиринга и расчетов. Кроме того, все большее количество розничных платежных систем приобретает трансграничный характер. Это порождает дополнительные вопросы при осуществлении центральным банком наблюдения за такими платежными системами.

В качестве предпосылок для определения направлений развития розничных платежей можно рассматривать следующие положения таких документов программного характера, как Стратегия развития банковского сектора РФ на период до 2008 года и Основные направления денежно-кредитной политики на 2005 год:

— с целью сокращения налично-денежного обращения в сфере розничных платежей Банком России будет совершенствоваться нормативная база, способствующая внедрению и дальнейшему расширению безналичных расчетов, в том числе использования в расчетах платежных карт на основе применения современных информационных технологий;

— наблюдение за платежными системами будет строиться в соответствии с международными стандартами при необходимости совершенствования показателей, характеризующих развитие платежных систем, в том числе осуществляющих розничные платежи и расчеты с использованием банковских карт;

— будут поддерживаться инициативы кредитных организаций по созданию клиринговых систем, которые смогут предоставлять дополнительные платежные услуги с использованием платежных карт и тем самым способствовать распространению их в Российской Федерации.

Все центральные банки в той или иной степени участвуют в создании условий для развития розничных платежей. Вместе с тем формы участия конкретного центрального банка зависят от его полномочий, закрепленных законодательством.

В соответствии с докладом Рабочей группы по розничным платежам Банка международных расчетов «Вопросы политики центральных банков в области розничных платежей» (сентябрь 2002 г.) деятельность центральных банков должна быть направлена:

• в качестве регулятора — на устранение правовых и нормативных препятствий, стоящих на пути развития розничных платежей и новых платежных технологий;
• в качестве координатора — на поддержание эффективных стандартов и организацию инфраструктуры розничных платежей;
• в качестве оператора — на предоставление платежных услуг наиболее эффективным образом.

Все три указанных направления отражены в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которому Банк России устанавливает правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов, а также осуществляет межбанковские безналичные расчеты через свои учреждения.

Нормативное регулирование безналичных расчетов носит вторичный характер по отношению к регулированию законодательному. Перечень норм законодательства РФ, имеющих отношение к безналичным расчетам, достаточно неоднороден.

Договорные отношения между банками и клиентами регулируются положениями Гражданского кодекса Российской Федерации. Вместе с тем расчеты с использованием платежных карт среди применяемых форм безналичных расчетов пока отсутствуют. Попытки разработать отдельные законы, регулирующие платежные карты, результата не принесли, и в настоящее время такой путь вряд ли стоит повторять в отношении одного из инструментов безналичных расчетов, используемого в рамках платежных систем.

Упоминание платежной системы содержится в статье 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», а регулирующие полномочия Банка России в отношении систем косвенно обозначены в статье 80. Имеющиеся законодательные нормы не создают полноценной основы для функционирования платежных систем и надзора со стороны Банка России, в первую очередь в части контроля за возникающими рисками.

Следует также отметить, что законодательство о защите прав потребителей, устанавливая общие правовые гарантии, недостаточно приспособлено к специфике платежных услуг, особенно в части минимизации рисков клиентов при осуществлении расчетов с использованием платежных карт.

Перспективный путь развития законодательства, регулирующего безналичные расчеты, может заключаться в комплексном подходе, в рамках которого будет показано место инструментов, процедур, форм безналичных расчетов, а также определены общие принципы организации и функционирования платежных систем.

Такой подход на нормативном уровне с учетом вышеуказанных законодательных рамок планирует реализовывать Банк России в проекте нового Положения «О безналичных расчетах в Российской Федерации». В указанном проекте систематизируются все действующие правила осуществления безналичных расчетов, регулирующие отношения банков и клиентов, межбанковские отношения и содержащиеся в настоящее время в различных нормативных актах Банка России. Кроме того, обеспечивается унификация требований к порядку осуществления безналичных расчетов независимо от способов оформления и передачи распоряжений об осуществлении безналичных расчетов (с использованием документов на бумажном носителе, в электронной форме, платежных карт, электронных средств платежа). За счет исключения излишней детализации банковских процедур банки получат возможность более гибко подходить к разработке и внедрению новых платежных услуг.

В сфере розничных платежей большое значение имеют не только регулирующее воздействие (на законодательном и нормативном уровне), но и сотрудничество между самими участниками рынка, которые могут являться конкурентами в бизнесе, по выработке отраслевых правил, стандартов и предложений, направленных на решение общих вопросов, таких, как обеспечение благоприятного правового окружения, эффективных механизмов клиринга и расчетов, возможности операционного взаимодействия элементов инфраструктуры, совместимости различных продуктов, информирования потребителей в целях повышения доверия к безналичным средствам платежа. Для развития розничных платежных систем стандарты взаимодействия играют важную роль, что подчеркивается в докладе Рабочей группы по розничным платежам «Клиринговые и расчетные механизмы для розничных платежей в некоторых странах» Банка международных расчетов (сентябрь 2000 г.). Указанные стандарты могут устанавливаться отдельными участниками рынка, специализированными отраслевыми объединениями или регулятором. Международный опыт показывает, что наибольший эффект дает объединение усилий в рамках платежных форумов (с разной степенью формализации, включая создание платежных ассоциаций) с широким представительством (включая банки, платежные системы, провайдеры клиринговых услуг, потребительские объединения, государственные органы).

Опыт реализации региональных проектов (Саратовская область, Челябинская область), направленных на развитие розничных платежей, в том числе операций с использованием платежных карт, показывает, что успешный результат достигается в рамках взаимодействия администраций субъектов РФ, муниципальных образований, территориальных учреждений Банка России, налоговых органов и кредитных организаций. Перенесение указанного опыта на федеральный уровень потребует координации как усилий участников рынка платежных услуг (возможно, в форме специально созданной некоммерческой структуры) по достижению совместных договоренностей, касающихся инфраструктуры, согласованных правил и стандартов (что позволит снизить издержки всех участников), так и привлечения федеральных органов исполнительной власти для решения проблем законодательного, нормативного характера, препятствующих развитию розничных платежей. Со своей стороны Банк России уже предпринимает меры по совершенствованию нормативного регулирования безналичных расчетов, которые могут быть по-настоящему эффективными только при условии активной совместной работы всех сторон, заинтересованных в развитии российского рынка розничных платежей.