Госдума продолжает работу по изменению первой части НК РФ

Принципиальные положения законопроекта требуют уточнений

Многие депутаты считают, что в законопроекте сужен принцип презумпции невиновности налогоплательщика. Например, депутат В.В. Похмелкин обратил внимание на то, что в правительственном законопроекте налицо существенное отступление от «принципа презумпции невиновности налогоплательщика или, скажем так, принципа добросовестности налогоплательщика, который вытекает из российской Конституции и из природы налоговых отношений как отношений административных». В этих правоотношениях, когда с одной стороны выступает государство, а с другой стороны — физическое или юридическое лицо, бремя доказывания вины налогоплательщика всегда должно лежать на государстве. Налогоплательщик не обязан доказывать свою невиновность. Каждое сомнение, которое возникает в ходе применения закона, должно трактоваться в пользу налогоплательщика, а не в пользу контролирующего органа. К тому же, отметил депутат, что крайне важно, должен доминировать принцип недопустимости поворота к худшему: «Например недопустимо, когда следующие друг за другом одна, вторая, третья проверки не выявляют нарушений, а после этого нарушения вдруг вскрываются и никто из налоговых инспекторов не несет ответственности за результаты, а налогоплательщик отвечает, хотя уже прошло много времени».

В правительственном законопроекте существенное искажение принципа презумпции невиновности налогоплательщика выражается, в частности, в том, что предлагается более жестко определять режим авансовых платежей, а также в том, что налоговые проверки становятся фактически неограниченными по времени. «Если можно проводить проверку в течение всего года, то ни о каком ограничении сроков просто не может быть и речи! И неважно, в каком порядке это осуществляется. Мы знаем прекрасно, что, когда нужно, когда это диктует политическая конъюнктура, всегда найдутся тот орган, то должностное лицо, которые подобное решение примут», — сказал В.В. Похмелкин.

По его мнению не все в порядке в законопроекте и с реализацией принципа равенства всех налогоплательщиков перед законом. И это не может не беспокоить. Ведь принцип равенства до сих пор не соблюдается в нашей правоприменительной практике. Мы знаем, что одни налогоплательщики за то или иное нарушение наказываются, вплоть до тюрьмы, а другим это сходит с рук.

Депутату представляется, что было бы крайне важным в ходе доработки принятого в первом чтении законопроекта усилить гарантии того, что налогоплательщики не будут делиться «на черных, белых или серых». Если налогоплательщик виноват, то он должен обязательно ответить перед законом, а если не виноват, то не должен привлекаться к ответственности независимо от его политических взглядов или отношений с руководством.

Не вполне удовлетворен В.В. Похмелкин и тем, как в правительственном законопроекте прописан принцип ответственности налоговых органов за совершенные ими действия. «Меня очень интересует, — подчеркнул депутат, — почему на скамью подсудимых рядом с известным российским предпринимателем, который обвинен и осужден за уклонение от уплаты налогов, не сели те налоговые инспектора, те должностные лица, которые организовывали и проводили проверки и не выявили в свое время никаких нарушений. На мой взгляд, это означает одно из двух: либо невиновен предприниматель, либо незаконно, неправомерно освобождены от ответственности те, кто в свое время недоглядели нарушения: хотя бы по халатности, не говоря уже о других причинах. Поэтому каждый случай выявления нарушения после повторной, контрольной и других проверок должен сопровождаться, как мне кажется, серьезными мерами привлечения к ответственности тех налоговых органов, тех должностных лиц, которые эти проверки проводили. С другой стороны, каждый факт нарушения прав налогоплательщиков также должен встречать должную реакцию».

Защита налогоплательщиков требует дополнительных гарантий

Не все в правительственном законопроекте удовлетворяет в полной мере и депутата С.И. Штогрина. Свое видение изменений в первую часть НК РФ парламентарий изложил еще четыре года назад в соответствующем законопроекте, который он внес в палату совместно с группой других депутатов. Этот пролежавший без движения несколько лет документ рассматривался в 2005 году одновременно с правительственным законопроектом № 181057-4 в качестве альтернативного и уступил ему в ходе рейтингового голосования. Однако у С.И. Штогрина, как и у других авторов того документа, есть возможность вернуться ко многим его положениям, предложив их в качестве поправок к правительственному законопроекту на этапе второго чтения.

В связи с этим напомним, что в своем законопроекте депутаты предлагали четко разграничить компетенцию федеральных, региональных и местных властей по введению, изменению и отмене налогов. Если более конкретно, то они предлагали ввести более жесткую формулировку, согласно которой налог не считается установленным, если не определен хотя бы один элемент налогообложения. Сегодня в НК РФ эта норма выражена в более мягкой форме, — все элементы налогообложения должны быть определены. Однако в этом виде норма не работает. Ведь ее неисполнение не влечет за собой никаких последствий для тех, кто устанавливает налоги. Важным уточнением могла бы стать прямая запись о том, что инструкции, приказы и аналогичные документы, издаваемые налоговыми и другими органами, не носят обязательного характера для налогоплательщиков. Такое дополнение усилило бы НК РФ как акт прямого действия.

Авторами альтернативного законопроекта предлагалось также уточнить понятие самого налога, разграничив налог с налоговой санкцией. Часто, кстати, эти вещи путают. В соответствии с альтернативным законопроектом под налогом следует понимать только те платежи, которые не связаны с нарушением законодательства о налогах и сборах.

По мнению С.И. Штогрина, целесообразно ввести обязанность для налоговых органов — предоставлять налогоплательщику не только акт налоговой проверки, но и документы, составленные в рамках этой проверки. Это поможет налогоплательщикам лучше разобраться в сути претензий, предъявляемых налоговым органом. Ведь часто из содержания акта налоговой проверки невозможно до конца уяснить основания и мотивы решения налогового органа о начислении самого налога, пеней, как результата нарушения налогового законодательства, и взыскании штрафа.

С.И. Штогрин считает, что самые казалось бы незначительные дефекты налогового законодательства могут иметь для конкретного налогоплательщика негативные последствия, тем более что практика последних лет говорит об усилении карательного уклона в отношении налогоплательщиков. Сегодня в подавляющем большинстве спорных ситуаций любые пробелы или неясности законодательства оборачиваются начислением недоимки и наложением санкций. «Именно поэтому мы, как авторы законопроекта, уделили особое внимание корректировке и уточнению текста общей части Налогового кодекса, касающегося проверок. Нашим проектом было предусмотрено, что решение налогового органа о взыскании денежных средств автоматически приостанавливается, если налогоплательщик обжаловал это решение в суде. Данная мера усилила бы защиту налогоплательщиков, поскольку не требует от них ходатайства перед судом о принятии обеспечительных мер. В свою очередь, суды будут освобождены от обязанности рассматривать ходатайства о принятии обеспечительных мер, что несколько разгрузит их работу», — сказал С.И. Штогрин.

Кроме того, при положительном решении суда по иску налогоплательщика не нужно будет решать вопрос о возврате излишне взысканных средств.

Как отметил С.И. Штогрин, выступая на пленарном заседании Госдумы в ходе первого чтения правительственного законопроекта, при проведении камеральной проверки встречаются случаи, когда налогоплательщик допустил в декларации ошибку, которая тем не менее не привела к занижению суммы уплаченного налога. Сегодня такие ошибки могут повлечь доначисление налога или штрафные санкции. Для таких случаев был бы целесообразен механизм исправления отчетности без начисления недоимки.

Важным дополнением НК РФ могла бы стать норма об установлении даты, начиная с которой исчисляется срок проведения выездной налоговой проверки. Поскольку сегодня установлена лишь продолжительность проверки, существует неопределенность относительно того, от какой даты исчисляется течение этого срока. Также четко следует определить и день окончания проверки. Таковым мог бы стать день предоставления акта.

Кроме того, С.И. Штогрин, как автор альтернативного законопроекта, выступал за исключение положения, по которому срок проведения проверки включает только время фактического нахождения проверяющего на территории налогоплательщика. «Используя эту норму, — рассказал С.И. Штогрин, — сегодня налоговые органы могут существенно увеличить реальную продолжительность выездной проверки, если они будут находиться на территории предприятия, например, в течение одного-двух дней подряд с длительными перерывами между посещениями. Права налоговых органов при этом мы также не предполагаем ущемить, так как при необходимости проведения экспертизы или получения дополнительных документов налоговый орган вправе приостановить налоговую проверку, и исчисление срока при этом приостанавливается».

Дополнительной защитой налогоплательщиков от произвола налоговых органов, по мнению авторов альтернативного законопроекта, могло бы служить положение о том, что доступ должностных лиц налоговых органов на территорию налогоплательщика будет разрешен только в рамках выездной налоговой проверки.

Причем, считают они, акт налоговой проверки должен составляться не только по результатам выездной, но и камеральной налоговой проверки. Это предоставит налогоплательщику право получать информацию об итогах камеральных проверок, а также использовать процедуру обжалования соответствующих решений.

Мнение Комитета Госдумы по бюджету и налогам

О серьезности депутатского подхода к правительственному законопроекту, в частности, можно судить по позиции члена Комитета Госдумы по бюджету и налогам Б.Л. Паниной, любезно согласившейся ответить на вопросы корреспондента журнала.

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в своем заключении на правительственный законопроект, в котором предусмотрено изменение правового статуса сборщиков налога, предложил вообще исключить эту категорию субъектов из числа участников налоговых отношений. Что Вы думаете по этому поводу?

— В действующей редакции Налогового кодекса (ст. 25 НК РФ) предусмотрен институт сборщиков налогов. Это, как правило, органы местного самоуправления в отдаленных сельских местностях, где отсутствует представительство налоговых органов. По сути, на них возлагаются обязанности технического характера — перечислять в бюджет те налоговые платежи, которые уплачиваются иными лицами. В правительственном же законопроекте существенно расширено понятие «налоговые сборщики», им вменены дополнительные права и обязанности.

Как отмечено в заключении нашего комитета, предлагаемая в законопроекте редакция оставляет неясным, кто именно вправе выступать в качестве сборщиков налогов, каков их правовой статус. При этом предполагается рассматривать сборщиков налогов как лиц, имеющих самостоятельную обязанность по исчислению и уплате налогов.

На заседании налогового подкомитета бюджетного комитета было принято решение не принимать новую редакцию ст. 25 НК РФ, собрать дополнительную информацию по функционированию действующей системы налоговых сборщиков и на основании этих данных принимать решение о системе уплаты налогов в удаленных поселениях.

Как Вы относитесь к предложенному в законопроекте и не одобряемому думским комитетом расширению круга обязанностей налогоплательщиков и расширению прав налоговых органов без адекватного повышения их ответственности?

— Я считаю, что после доработки правительственного законопроекта из стен Госдумы должен выйти правовой документ, соответствующий стратегии развития налогового законодательства, которая прозвучала в послании Президента РФ Федеральному Собранию. То есть готовящийся закон должен быть направлен на недопущение налогового произвола.

Особенную обеспокоенность у депутатов нашего комитета вызвали следующие новации, изложенные в законопроекте:

— расширение, причем не всегда обоснованное, круга обязанностей налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов);

— законодательное закрепление тех дополнительных условий реализации прав налогоплательщиков (налоговыми агентами, плательщиками сборов), которые затрудняют реализацию этих прав;

— расширение прав налоговых органов без соответствующего повышения ответственности названных органов и их должностных лиц;

— введение для налогоплательщиков обязанности предоставлять любые документы и пояснения налоговому органу независимо от того, насколько требования налогового органа обоснованы.

В заключении Комитета Госдумы говорится о целесообразности закрепить в законодательстве бесспорный (при отсутствии спора), а не безакцептный (без согласия плательщика) порядок взыскания недоимок и пеней. Насколько важно это замечание?

— Речь идет о принципиально разных понятиях. Бесспорный порядок взыскания — это когда налогоплательщик согласен с суммой недоимки и со штрафными санкциями, выставленными ему налоговыми органами по результату налоговой проверки. То есть при бесспорном порядке имеется в виду отсутствие спора между налоговыми органами и налогоплательщиком. Безакцептный порядок — это когда налоговые органы по результатам налоговой проверки могут дать банку поручение списать со счета налогоплательщика сумму недоимки и штрафных санкций без согласия налогоплательщика, то есть даже если налогоплательщик с этим не согласен. По мнению Комитета, у налогоплательщика должна быть возможность оспорить действия налоговых органов, тем более, что на практике налогоплательщики выигрывают порядка 70% поданных ими исков.

Заместитель председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам А.М. Макаров на пленарном заседании Госдумы говорил, что в законопроекте не решены проблемы регламентации налоговых проверок и их сроков. Что бы Вы могли сказать по этому поводу?

— В правительственном законопроекте содержатся многочисленные новации относительно налоговых проверок. Это касается определений «камеральных» и «встречных» проверок, изменения сроков проведения налоговых проверок и многого другого. Однако, по мнению членов Комитета, данные новации нуждаются в существенной доработке, так как, например, законопроектом предлагается разрешить должностным лицам налоговых органов продлевать срок проверки вплоть до 12 месяцев. В Налоговом кодексе должно быть четко изложено — что такое выездная проверка и что такое камеральная, а также указаны сроки и регламентированы порядок проведения проверок, процедуры их согласования и оспаривания.

Как идет работа над 749 поправками к законопроекту в Комитете по бюджету и налогам? Какие проблемы вызывают наиболее острые дебаты?

— Поскольку часть первая Налогового кодекса является основным документом в области налогообложения, все поправки, предлагаемые участниками законотворческого процесса в правительственный законопроект, будут рассмотрены самым внимательнейшим образом.

Особенную озабоченность членов комитета по бюджету и налогам вызвали, например, несколько новаций:

— существенное расширение понятий «налоговый резидент Российской Федерации»;

— введение нового понятия «местопребывания физического лица»;

— введение в текст НК РФ понятия «налоговые правоотношения»;

— введение понятия «надлежаще оформленное платежное поручение» в привязке к понятию «дата уплаты налога».

Каждое из этих, а также многих других положений законопроекта требует тщательного рассмотрения. Поэтому пока сложно говорить о том, сколько времени потребуется на рассмотрение данного законопроекта.