Издания и мероприятия для банковских специалистов:
 
Методический журнал
Налогообложение, учет и отчетность в коммерческом банке
Описание изданияСвежий номер Архив Приобрести/Подписаться
Выходит ежемесячно.
Объем 96 с. Формат А4.
Издается с 1998 г.
 
 

Обсуждение законопроекта о налоговом администрировании продолжается

На этапе подготовки ко второму чтению законопроекта № 181057-4 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" участники законотворческого процесса внесли в него 749 поправок. Их рассмотрение сопровождается весьма острыми дебатами, а потому может затянуться. За несколько недель были рассмотрены не более ста поправок, многие из которых оказались весьма принципиальными.
 
Необходимо точнее определить базовые понятия

Как и предполагалось, серьезные разногласия возникли вокруг определения понятий "добросовестный" и "недобросовестный" налогоплательщик. Многие депутаты, например С.И. Штогрин, считают, что эти понятия должны уйти из нашего лексикона, так как в них нет никакой необходимости. Но другие, например депутаты А.М. Макаров и Н.В. Бурыкина, придерживаются совершенно иного мнения и внесли соответствующую поправку. Они предложили дополнить НК РФ статьей 3.1 следующего содержания:

"Статья 3.1. Презумпция добросовестности налогоплательщика.

В сфере налоговых отношений действует презумпция добросовестности налогоплательщика. Налогоплательщик считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Презумпция добросовестности налогоплательщика носит безусловный характер и не может быть связана с возложением на налогоплательщика никаких дополнительных обязанностей, не предусмотренных настоящим Кодексом.

Признание налогоплательщика виновным в совершении конкретного налогового правонарушения не может быть основано на предположениях и (или) являться основанием для подтверждения недобросовестности налогоплательщика в иных налоговых правоотношениях.

Положения настоящей статьи распространяются на плательщиков сборов и налоговых агентов".

Поддержит ли эту поправку депутатское большинство на пленарном заседании, сегодня сказать трудно. Но на этапе рассмотрения поправки в Комитете Госдумы по бюджету и налогам за нее высказались многие, в том числе депутат Б.Л. Панина. Она сказала, что "определение понятия добросовестности должно быть четко прописано в самом тексте Налогового кодекса РФ. И в таком деле не надо полагаться на решения судов".

Б.Л. Панина принимает активное участие и в дебатах по поводу понятия налогового резидента РФ. Она не согласна с тем изменением понятия налогового резидента, которое предлагает Правительство РФ и в соответствии с которым налоговым резидентом РФ становится любой гражданин нашей страны, находящийся за рубежом. "Представляете, ребенок поехал учиться в какую-то страну, начал там подрабатывать на жизнь в баре. И его предлагают считать налоговым резидентом. Это ж явный перегиб".

Ужесточать ли отчетность и контроль

Многие поправки к законопроекту касаются отчетности и контроля. Дебаты по этим проблемам начались еще в ходе подготовки документа к первому чтению. Тогда думский комитет по бюджету и налогам высказал по этому поводу целый ряд принципиальных замечаний, которые на этапе второго чтения превратились в поправки к законопроекту.

В частности, в п. 6 ст. 81 НК РФ законопроектом предлагается установить запрет на представление уточненной налоговой декларации со дня вынесения налоговым органом решения о проведении выездной налоговой проверки. Такое ограничение неоправданно, так как внесение уточнений в декларацию не создает условий для злоупотреблений, не освобождает налогоплательщика от ответственности и позволяет выявить реальное состояние расчетов с бюджетами, в том числе путем добровольного исправления допущенных ошибок.

Депутаты считают, что основной целью контрольных мероприятий является выявление нарушений законодательства с тем, чтобы в случае если налогоплательщик не заплатил в надлежащем объеме налоги, он смог бы рассчитаться с бюджетом. Отказывая налогоплательщику в праве подать уточненную декларацию, авторы законопроекта фактически запрещают ему доплатить в бюджет недостающие суммы налога. Кроме того, предлагаемый п. 6 ст. 81 НК РФ крайне неудачно формулирует эту норму.

Во-первых, налогоплательщик получает информацию о вынесенном решении по проведению выездной проверки спустя несколько дней после этого события. Следовательно, он не сразу узнает, с какого момента лишается права на подачу декларации.

Во-вторых, непонятно, почему любая выездная проверка лишает налогоплательщика права подавать уточненную декларацию даже в том случае, если налоги или налоговые периоды, по которым проводится проверка, не совпадают с теми налогами или налоговыми периодами, по которым подается уточненная декларация. Депутаты предлагают исключить любой запрет на представление уточненной декларации.

Одной из задач, которую призван решить законопроект, была задача по более четкой регламентации камеральных проверок и ограничению права налоговых органов истребовать неограниченный перечень документов вне рамок выездной проверки. Однако, по мнению многих депутатов, законопроект не решил эту задачу.

Во-первых, подп. 1 п. 1 ст. 31 НК РФ (с учетом вносимых изменений) наделяет налоговые органы правом истребовать "пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления, удержания и своевременность уплаты (и перечисления) налогов и сборов". Это можно трактовать так, что истребованы могут быть любые документы, которые налоговые органы сочтут нужными.

Во-вторых, п. 3 ст. 88 "Камеральная налоговая проверка" НК РФ (с учетом вносимых изменений) допускает истребование письменных пояснений с приложением выписок из регистров налогового и (или) бухгалтерского учета "при выявлении существенных данных представленной отчетности по сравнению с данными отчетности за предыдущие периоды". Если учесть, что понятие "письменные пояснения" не имеет правового определения, а к категории "регистры налогового учета" и "регистры бухгалтерского учета" относятся любые учетные документы, становится ясным, что объем истребуемой документации не только не сократится, но скорее расширится. Проблема усугубляется еще и тем, что основанием для истребования названных документов могут стать вполне ординарные ситуации (например, показатели, определяющие налоговую базу по НДС и налогу на прибыль, могут сильно меняться у налогоплательщиков, занимающихся сезонными производствами).

В-третьих, согласно новому п. 6 ст. 88 НК РФ налоговый орган вправе истребовать в соответствии со ст. 93 НК РФ у налогоплательщиков, заявивших право на вычет (возмещение), "объяснения и документы, подтверждающие их право на возврат (возмещение) суммы таких налогов, а именно: выписки банков и (или) платежные поручения, лицензии, сведения об учетной политике, документы, подтверждающие передачу товаров (работ, услуг), книги покупок, книгу продаж, копии бланков векселей, счета-фактуры, документы, удостоверяющие право собственности на имущество, другие документы, подтверждающие право на использование налоговых вычетов и налоговых льгот". Очевидно, что перечень истребуемых документов не только не сократился, но и пополнился новыми документами, которые могут истребовать налоговые органы.

Более того, серьезные опасения вызывает то, что наличие "примерного перечня" заставит налогового инспектора затребовать "все из названного", дабы его не обвинили в неполном исследовании вопроса. Ситуацию доводит до абсурда новый абзац п. 6 ст. 88 НК РФ, согласно которому "перечень документов, которые налоговые органы вправе истребовать у налогоплательщиков в соответствии с настоящим пунктом, утверждается Министерством финансов Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах". Не совсем понятно, что планируется отнести к ведению Минфина РФ. Если речь идет, в частности, о перечне документов, обосновывающих право на налоговый вычет НДС, то это представляется неправильным. Исключение из устанавливаемого правила ("если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах") совсем непонятно. Не ясно, что конкретно может скрываться за словом "иное".

В своем заключении думский комитет по бюджету и налогам отметил, что подобный подход к правовой регламентации камеральной проверки не только не вносит какой-либо определенности в процедуру проведения этого вида проверки, не только не снижает административных издержек налогоплательщика, связанных с отчетностью, но, по сути, превращает камеральную проверку по объему исследуемых документов в выездную. Разница лишь в том, что весь колоссальный объем документов налогоплательщик сам должен привезти налоговому инспектору.

Кроме того, вызывает серьезные сомнения то, что подобное ужесточение порядка проведения камеральных проверок повышает эффективность контрольных мероприятий. Можно предположить, что налоговые органы не будут успевать проверять столь значительный объем документов, право на истребование которых им будет предоставлено.

Комитет считает необходимым при доработке законопроекта серьезнейшим образом сократить объем документации, которую в настоящее время истребуют налоговые органы вне рамок выездной проверки. Кроме того, полагают члены Комитета, целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении в НК РФ нормы, определяющей правовое значение камеральной проверки как контрольного мероприятия, позволяющего более эффективно назначать и проводить выездную проверку.

В законопроекте предпринимается попытка закрепить более четкую регламентацию проведения выездной проверки. В частности, планировалось ограничить сроки проведения выездной проверки. Отчасти данная задача законопроектом решается. Так, например, предлагается исключить из текста ст. 89 НК РФ норму, согласно которой в срок проведения выездной проверки включается только срок нахождения налоговых инспекторов на территории налогоплательщика, что вносит определенность с порядком исчисления срока проверки. Увеличение срока проведения проверки налогоплательщиков, имеющих обособленные подразделения, до 3 месяцев, безусловно, улучшает положение налогоплательщиков, имеющих обособленные подразделения.

Вместе с тем законопроектом предлагается разрешить должностным лицам налоговых органов продлевать срок проведения проверок вплоть до 12 месяцев, что весьма насторожило многих депутатов. Ведь даже признавая, что максимальный срок проверки будет использоваться в исключительных случаях, нельзя быть уверенным в том, что подобный порядок продления проверок будет использоваться действительно в тех случаях, когда это будет вызвано реальной необходимостью.

Более того, новая редакция п. 5 ст. 89 НК РФ предоставляет дополнительные полномочия руководителям вышестоящих организаций увеличивать срок проверки на четыре месяца при наличии достаточных оснований. Однако отсутствие этих оснований в самом тексте закона означает сохранение неясности в определении полномочий сотрудников налоговых органов, создает условия для продолжения "налогового террора" и не отвечает поставленной Президентом РФ задачи по упорядочиванию проведения налоговых проверок: "обеспечить четкую регламентацию полномочий и действий налоговых органов при осуществлении ими контрольных мероприятий, включая ... установление жестких максимальных сроков проведения проверок".

Многие депутаты высказываются за внесение точечных изменений в НК РФ в интересах того, чтобы исключить возможность двоякого или произвольного толкования сроков налоговыми органами.

Конечно, могут возникать вопросы, связанные, скажем, с запросами в другие страны, с международными соглашениями. В таких случаях, считают депутаты, на срок рассмотрения за границей запроса надо приостанавливать срок налоговой проверки. Но в любом случае проверка не должна превращаться, с точки зрения сроков, в бессрочную.

Достоинства и недостатки законопроекта

Главное достоинство правительственного законопроекта, по мнению депутата А.М. Макарова, заключается в том, что он учитывает требование Президента РФ к налоговым органам прекратить терроризировать налогоплательщиков. Он и готовился для этой цели по поручению главы государства.

Принципиальные изменения вносятся в НК РФ в целях совершенствования налогового контроля, упорядочения налоговых проверок и документооборота, улучшения условий для самостоятельного и добросовестного исполнения налогоплательщиками возложенных на них обязанностей по уплате налогов и сборов, а также расширения гарантий их прав и законных интересов. Однако, к сожалению, далеко не каждое правовое положение, предложенное Правительством РФ для внесения в НК РФ, содержит только положительные с точки зрения демократизации налоговых взаимоотношений изменения. Порой в этих положениях есть недостатки, которые даже перевешивают достоинства.

Возьмем, к примеру, больную тему ответственности налоговых органов. Депутат А.М. Макаров подчеркнул, что при отсутствии ответственности налоговые органы злоупотребляют своим положением. "Налоговые органы наглеют внизу, на местах, в каждодневных взаимоотношениях с десятками, сотнями тысяч обычных, рядовых налогоплательщиков. Законопроект, который примет Государственная Дума, должен остановить этот террор". Так видит парламентарий решение задачи, поставленной Президентом страны.

Однако предусмотренное в правительственном законопроекте некоторое расширение полномочий налоговых органов не сопровождается адекватным повышением их ответственности. Например, право на истребование любых документов не сопровождается какими-либо мерами, направленными на предотвращение необоснованного использования названного права.

Различный подход, используемый авторами законопроекта для урегулирования прав и обязанностей налогоплательщиков, с одной стороны, и налоговых органов, с другой, наиболее ярко проявляется в регламентации порядка взаимного информирования этими участниками друг друга. Документы, содержащие информацию, имеющую правовое значение, могут направляться налогоплательщикам или иным лицам по почте, причем днем вручения корреспонденции независимо от факта вручения будет считаться шестой день начиная со дня отправки (поправки к ст. 89, 93 НК РФ), в то время как документы, отправленные по почте налогоплательщиком, считаются полученными с даты реального получения налоговым органом этой корреспонденции (поправки к ст. 93 НК РФ).

Депутаты полагают, что права налогоплательщиков не должны обусловливаться какими-либо дополнительными условиями, затрудняющими реализацию данных прав. А дополнительные права налоговых органов должны сопровождаться повышением ответственности органов налогового контроля и их должностных лиц за принимаемые ими действия.

Законопроект не лишен и других недостатков. На взгляд многих депутатов, к сожалению, в документе не удалось решить ряд проблем, которые ставились бизнесом. Это касается, в частности, вопроса о закрытии перечня запрашиваемых налоговыми органами документов.

Возможно ли в принципе записать в НК РФ закрытый перечень таких документов? Большинство депутатов отвечают на этот вопрос утвердительно.

Содержит ли сегодня такой перечень правительственный законопроект? В Минфине России полагают, что содержит. Депутаты придерживаются другого мнения. Они обращают внимание на то, что в соответствии с правительственным законопроектом могут быть затребованы любые документы, бухгалтерские и налоговые регистры. Все прекрасно понимают, что на самом деле это означает. Так что по этому вопросу еще предстоят согласования.

Депутат Б.Л. Панина сказала, что законопроект № 181057-4 нуждается в серьезной доработке. Из него, в частности, надо исключить все положения, не связанные с налоговым администрированием. Необходимо привести в соответствие с требованиями Президента РФ о либерализации налоговых отношений правовые нормы, касающиеся камеральной проверки. Надо четко определить сроки проведения налоговых проверок. Правовые нормы, касающиеся проверок, должны быть прописаны в НК РФ в виде процедур.


И.Е. Смирнов, Издательская группа "БДЦ-пресс"
 
 
 
 
Другие проекты группы «Регламент-Медиа»