Актуальные проблемы нового валютного режима

Насколько «гладко», на Ваш взгляд, Анатолий Геннадьевич, идет процесс вступления в силу новых правил игры в сфере валютного режима?

Этот процесс, естественно, не одномоментный. Он рассчитан вплоть до 2007 года, когда войдут в полную силу все положения Закона, призванные либерализовать валютный режим. Но уже сегодня ясно, что российский парламент принял нужный для страны правовой документ, рассчитанный на длительную перспективу.

Вполне понятно, что при кардинальных изменениях правил игры могут возникнуть определенные проблемы правового характера. И законодательная власть призвана решать их, внося соответствующие коррективы в правовые документы. Это, разумеется, касается и Закона № 173-ФЗ. Мы посмотрим, как он будет работать, и подправим те нормы, которые будут нуждаться в корректировке.

Какие проблемы обозначились в ходе вступления в силу Закона № 173-ФЗ?

Начнем с того, что этот Закон нормами прямого действия установил порядок проведения значительной части валютных операций и существенно ограничил полномочия органов валютного регулирования, а именно, Правительства РФ и Центрального банка РФ по изданию нормативных правовых актов.

В частности, Законом введен запрет на проведение валютных операций между резидентами, за исключением случаев, установленных ст. 9 Закона, перечень которых является исчерпывающим. В связи с этим валютное регулирование в указанной области правоотношений по сравнению с нормами, действовавшими до вступления в силу данного Закона, значительно ухудшает положение резидентов.

При этом следует отметить, что в том проекте Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», который был внесен Правительством РФ и принят Государственной Думой в первом чтении 14.03.2003 (Постановление № 3723-111 ГД РФ), в ст. 10, регулирующей указанные правоотношения, содержалась норма, предоставлявшая право Правительству РФ по согласованию с Банком России устанавливать иные случаи разрешенных валютных операций между резидентами. Однако в ходе дальнейшего рассмотрения законопроекта указанная норма в соответствии с поправками, рекомендованными Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам, была исключена.

Введение Законом прямого запрета на проведение ряда валютных операций между резидентами привело к серьезным проблемам в случаях, когда использование валюты Российской Федерации в качестве средства платежа невозможно либо приводит к нецелевым расходам, например при бюджетном финансировании в иностранной валюте, или к экономически необоснованным издержкам.

Практика применения новых правил игры выявила необходимость урегулирования на законодательном уровне порядка осуществления следующих операций в иностранной валюте:
— оплаты работодателем работнику расходов при направлении последнего в служебную командировку за пределы территории Российской Федерации;
— расчетов и переводов при исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
— расчетов и переводов для осуществления деятельности дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств РФ, находящихся за пределами территории Российской Федерации;
— расчетов и переводов между профессиональными участниками рынка ценных бумаг, не являющимися уполномоченными банками, и резидентами при проведении операций с внешними ценными бумагами;
— операций, связанных с выплатой дохода и (или) погашением внешних ценных бумаг;
— расчетов и переводов в иностранной валюте между резидентами и уполномоченными банками по ряду сделок, не отнесенных к банковским операциям, в том числе по доверительному управлению, по финансовой аренде (лизингу).

Что же побудило законодателей отказаться от первоначального варианта правительственного законопроекта, который разрешал резидентам рассчитываться в любой валюте без ограничений?

В ходе рассмотрения законопроекта восторжествовало стремление так прописать соответствующие положения, чтобы резиденты рассчитывались в рублях. То есть парламентарии исходили из интересов укрепления статуса национальной валюты. Но на практике получилось не совсем то, на что они рассчитывали. Если в рамках России нельзя рассчитываться в инвалюте, то почему бы не перевести расчеты за пределы страны, считают сегодня некоторые бизнесмены.

Есть ли смысл восстановить «потопленную» (исключенную, ранее предусмотренную) норму?

Судя по всему, есть такой смысл. Анализ краткосрочной практики применения Закона № 173-ФЗ показал, что перечень разрешенных валютных операций между резидентами должен быть открытым. И в силу этого Правительству РФ необходимо предоставить полномочия устанавливать по согласованию с Центральным банком РФ дополнительные случаи, когда проведение валютных операций между резидентами разрешено.

Надо исходить из того, что мы пока еще не достигли нужного нам уровня экономического развития и не создали таких финансовых и правовых условий, чтобы резидентам всегда было выгодно рассчитываться в России в рублях. Поэтому, на мой взгляд, в данном деле не следует действовать методами принуждения. Надо просто создавать такие условия, чтобы расчеты было выгодно производить в рублях.

По каким еще нормам нового Закона возникли проблемы их применения?

Согласно ч. 2 ст. 14 Закона расчеты при осуществлении юридическими лицами-резидентами валютных операций производятся последними через банковские счета в уполномоченных банках (если законом не установлено иное). Данная норма тоже значительно затрудняет деятельность юридических лиц-резидентов, так как ставит под сомнение возможность приема ими наличной валюты Российской Федерации от физических лиц-нерезидентов на территории нашей страны (в том числе по договорам розничной купли-продажи, а также при оказании транспортных услуг, гостиничных услуг, услуг общественного питания). И со временем необходимо будет внести в эту статью изменения, учитывающие сложившиеся реалии.

Далее. Практика применения Закона выявила существенные недостатки и в перечне операций, которые могут совершаться физическими лицами в наличной форме. Часть 3 ст. 14 Закона, по моему мнению, следует дополнить нормами, позволяющими физическим лицам рассчитываться наличной иностранной валютой в магазинах беспошлинной торговли и при реализации товаров и оказании услуг в пути следования транспортных средств при международных перевозках, а также наличной валютой Российской Федерации по отдельным видам договоров с нерезидентами (розничная купля-продажа товаров, транспортные услуги и т.д.).

Достаточно ли сегодня, после вступления в действие Закона № 173-ФЗ, у Банка России эффективных инструментов проведения валютной политики в условиях резкого изменения курсов валют?

Мировой опыт валютных рынков в развитых странах показывает, что основным инструментом проведения валютной политики в условиях периодического и порой весьма резкого изменения курсов валют (азиатский кризис 1998 года, аргентинский кризис 2000 года и т.д.) становится не только система постоянно действующих валютных ограничений (что присуще, в частности, России), но и наличие в арсенале центрального банка «сильнодействующих средств», например права введения временного моратория на осуществление расчетов в валюте.

Сегодня в распоряжении Банка России такие инструменты, к сожалению, отсутствуют. Полагаю, что нецелесообразно в валютной сфере повторять такие же ошибки, какие были допущены в отношении банковской системы в мае-июле этого года в ходе так называемого «кризиса доверия». Как показали те события, потребовалось два месяца лихорадки на банковском рынке, чтобы ЦБ РФ осознал необходимость законодательного закрепления дополнительных правомочий для себя, используя которые он мог бы эффективно обеспечивать поддержку банковской системы в периоды нестабильности (право на предоставление стабилизационных кредитов и размещение стабилизационных депозитов, расширение видов обеспечения под кредиты Банка России и т.д.).

Применительно к Закону о валютном регулировании такой подход означает необходимость закрепления в нем права Банка России вводить любые меры валютного регулирования для поддержания стабильности внутреннего валютного рынка, стабильного курса рубля и тем самым обеспечения национальной финансовой безопасности. По сути, речь идет о необходимости внесения в Закон новой статьи, которую можно было бы дать под названием «Чрезвычайные временные меры валютного регулирования».

Вы могли бы сегодня хотя бы ориентировочно сформулировать основные положения такой статьи?

Да, могу. Текст этой статьи мог бы выглядеть следующим образом:
«1. В случаях угрозы национальной безопасности, дестабилизации денежно-кредитной системы и/или курса рубля по отношению к ведущим мировым валютам Правительство РФ или Центральный банк РФ вправе ввести ограничения и/или запрет на совершение текущих валютных операций и/или валютных операций движения капитала, в том числе не указанных в настоящем Законе, на срок до одного месяца.

Ограничения и/или запрет на совершение текущих валютных операций могут быть введены только при условии соблюдения международных обязательств Российской Федерации.

2. В течение трех календарных дней после принятия решения о введении чрезвычайных временных мер Правительство РФ обязано направить в Государственную Думу проект федерального закона о введении конкретных чрезвычайных временных мер валютного регулирования на срок до шести месяцев либо проект федерального закона об отмене решения о введении чрезвычайных временных мер валютного регулирования.

3. Государственная Дума после получения проекта федерального закона, указанного в пункте 2 настоящей статьи, рассматривает его в течение семи календарных дней.

4. В случае, если Государственной Думой будет принят закон о введении чрезвычайных временных мер валютного регулирования, действие чрезвычайных временных мер валютного регулирования прекращается автоматически по истечении срока, установленного соответствующим федеральным законом.

В случае если Государственной Думой не будет принят закон о введении или отмене чрезвычайных временных мер валютного регулирования, ранее введенные меры действуют в течение срока, на который они были введены.

5. По истечении срока действия чрезвычайных временных мер валютного регулирования, введенных по решению Правительства РФ или Совета директоров Центрального банка РФ, соответствующий орган не может принять новое решение о введении чрезвычайных временных мер валютного регулирования ранее чем через шесть месяцев».

Как стало известно парламентским журналистам, недавно Вы обратились с письмом к министру юстиции Российской Федерации Чайке Ю.Я. по поводу правовой коллизии, связанной с новыми правилами игры на валютном рынке. Не могли бы Вы рассказать о сути проблемы, побудившей Вас к такому шагу?

Проблема в том, что в соответствии с п. 2 ст. 11 Закона № 173-ФЗ «установление требования об идентификации личности при купле-продаже физическими лицами наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами».

В то же время п. 4.6 Инструкции Банка России от 28 апреля 2004 г. № 113-И «О порядке открытия, закрытия, организации работы обменных пунктов и порядке осуществления уполномоченными банками отдельных видов банковских операций и иных сделок с наличной иностранной валютой и валютой Российской Федерации, чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, с участием физических лиц» (зарегистрирована в Минюсте РФ 02.06.2004 № 5824) устанавливает, что «обменные пункты при осуществлении операций с наличной валютой и чеками обязаны идентифицировать физическое лицо, находящееся на обслуживании в обменном пункте, в соответствии с п. 1 ст. 7 Федерального закона № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма».

Пункт 1 ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма» содержит следующее императивное требование: «Организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны: 1) идентифицировать лицо, находящееся на обслуживании в организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом (клиента)...».

Таким образом, расширительное толкование п. 1 ст. 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма» фактически полностью отменяет действие п. 2 ст. 11 Федерального закона № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и входит с ним противоречие, поскольку в Федеральном законе № 173-ФЗ законодатель явно говорит о случае идентификации личности клиента при купле-продаже физическими лицами наличной иностранной валюты и чеков как об исключении. Согласно общим принципам права, устанавливающим приоритет специального законодательства над общим, при купле-продаже физическими лицами наличной иностранной валюты и чеков должна применяться норма Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле». В отличие от общих требований Федерального закона № 115-ФЗ фактический состав, предусмотренный п. 2 ст. 11 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», содержит специальные ограничения по виду имущества (наличная иностранная валюта и чеки), что позволяет говорить о специальном характере данной нормы применительно к рассматриваемым правоотношениям.

А какую позицию по этому вопросу занимаете лично Вы?

По моему мнению, которое также было явно высказано в процессе подготовки в парламенте данных законодательных актов и, как можно предположить, отражает действительную волю законодателя, совместное толкование положений п. 2 ст. 11 Закона «О валютном регулировании и валютном контроле» и норм Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма» (требований, установленных в ст. 6 и 7) не приводит к логическому противоречию только в том случае, когда требование об обязательной идентификации физических лиц, совершающих операции по купле-продаже наличной иностранной валюты и чеков, распространяется на операции, подлежащие обязательному контролю. Перечень такого рода операций определен ст. 6 Закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма».

Как показывает сложившаяся практика осуществления обменными пунктами операций по купле-продаже наличной иностранной валюты, идентификация физических лиц при обмене незначительных сумм наличной иностранной валюты не осуществляется, за исключением случаев, когда в такой идентификации заинтересован клиент.

Таким образом, полагаю, что требования п. 4.6 Инструкции № 113-И Банка России явно противоречат п. 2 ст. 11 Закона № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и регистрация Министерством юстиции РФ Инструкции № 113-И Банка России является необоснованной в части п. 4.6, явно ущемляющего законные права граждан.

В моем письме министру юстиции РФ Чайке Ю.Я. высказана просьба дать разъяснения по сложившейся ситуации, чтобы участники валютного рынка знали позицию Минюста России и исходили из предложенного им толкования правовой ситуации.