Издания и мероприятия для банковских специалистов:
 
Методический журнал
Юридическая работа в кредитной организации
Описание изданияСвежий номер Архив Приобрести/Подписаться
Выходит один раз в квартал.
Объем 112 с. Формат А4.
Издается с 2005 г.
 
 

Некоторые вопросы, связанные с переходом к системе страхования вкладов

27 декабря 2003 года вступил в силу Федеральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»1 (далее — Закон о страховании вкладов). Более десяти лет продолжалась работа над указанным актом. Несколько раз он принимался Государственной Думой, но затем по тем или иным причинам возвращался на доработку. Во многом это происходило потому, что регулирование отношений, связанных со страхованием вкладов, предполагало правовые и институциональные новеллы, а также соответствующие ограничения для участников банковского сектора.
 

Необходимость перехода к системе страхования вкладов
Одной из наиболее важных задач, решаемых Законом о страховании вкладов, является определение порядка «входа» банков в систему страхования. При обсуждении законопроекта этот вопрос вызывал ожесточенные дискуссии. Высказывались опасения, что на переходном этапе к банкам будут предъявлены чрезмерно жесткие требования, которые не позволят многим из них стать участниками системы страхования, а также что процедуры перехода неоправданно затянут «переходный процесс». Противники введения системы страхования вкладов указывали на то, что российская банковская система не готова к системе страхования вкладов, так как скрытые внутри банковской системы проблемы (низкая и во многом фиктивная капитализация, непрозрачность структуры собственности и т.д.) могут в течение короткого времени привести систему страхования к банкротству. Понятно, что банкротство системы страхования вкладов не только увеличивает финансовые издержки бюджета, но и (что гораздо опаснее!) негативно влияет как на доверие вкладчиков, все еще весьма неустойчивое, так и на инвестиционный климат страны. Как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 03.07.2001 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона “О реструктуризации кредитных организаций” и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций” в связи с жалобами ряда граждан», действия по размещению средств в банковских вкладах, осуществляемые гражданином в личных интересах, имеют публичное значение, поскольку сбережения населения являются устойчивым источником ресурсной базы, необходимой для инвестиций и долгосрочного кредитования. Отсюда вытекает необходимость повышения доверия граждан не только к кредитной системе России, но и к тем усилиям органов публичной власти, которые могли бы способствовать повышению такого доверия2.

В силу указанной слабости банковской системы России процедура вступления банков в систему страхования вкладов неминуемо должна была быть направлена на снижение рисков системы.

Результатом обсуждения стала выработка специальной процедуры перехода, которая призвана сочетать, во-первых, известную строгость требований к банкам и, во-вторых, ясность, исключающую или сводящую к минимуму дискреционные полномочия органа банковского надзора. Последнее замечание отчасти объясняет, почему заключительная часть Закона о страховании вкладов, регулирующая вопросы вступления банков в систему страхования вкладов, настолько подробно отражает весь этот процесс. Причем нередко описываются и процедуры, происходящие внутри субъекта правоотношений — Банка России, который принимает решение о соответствии банка условиям, предъявляемым к участникам вышеназванной системы.

Существует ли потребность в законодательном определении «внутренних» процедур Банка России? С формально-правовой точки зрения — нет, так как право — напомним простую истину — регулирует отношения между субъектами правоотношений. Более того, «перенос» на уровень закона правового «материала», который был бы более уместен в инструкции, повлек известные правовые и лингвистические недочеты и даже ошибки. В этом смысле Закон о страховании вкладов является ярким примером, быть может, излишне последовательного воплощения в жизнь концепции, согласно которой законы должны содержать значительное число так называемых норм прямого действия, или, как сказано в одном из документов Правительства, «прямых норм». Но, вероятно, такой подход имел объективную причину, а именно: ощущалась общественная потребность в том, чтобы такие процедуры были рас-крыты. Эта потребность порождалась, с одной стороны, боязнью банковского сообщества, с другой — напоминавшей модное веяние установкой на транспарентность (информационную прозрачность) всех субъектов банковской системы, в том числе органа банковского надзора.

Кто может стать участником ССВ
Право на вступление в систему страхования вкладов в соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона о страховании вкладов имеет банк, обладающий на день вступления в силу указанного Закона разрешением Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц. В соответствии с п. 6 ст. 2 Закона о страховании вкладов таким разрешением служит соответствующая лицензия, выдаваемая Банком России в порядке, установленном Федеральным законом «О банках и банковской деятельности»3 (далее — Закон о банках). Ста-тья 36 Закона о банках определяет, что право привлечения во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет. При этом речь идет о вкладах в смысле Закона о банках, то есть о денежных средствах в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемых физическими лицами в целях хранения и получения дохода (ч. 1 ст. 36), и соответствующей этому банковской операции привлечения банком во вклады денежных средств физических лиц (ч. 1 ст. 5 Закона о банках). Заметим, что в Законе о банках присутствует известное логическое противоречие: с одной стороны, вклад — это денежные средства (ст. 36), с другой — денежные средства привлекаются во вклады (ст. 5).

В статье 5 Закона о банках указывается на две самостоятельные банковские операции: 1) привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и 2) открытие и ведение банковских счетов физических лиц. Теоретически осуществление этих операций могло бы быть связано с необходимостью получения двух различных лицензий, одну из которых, дающую право привлекать денежные средства физических лиц во вклады, банк получал бы по истечении двух лет с даты государственной регистрации. Указанный подход Закона о банках в известном смысле обусловлен регулированием отношений, характерных для Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), который, как известно, не просто различает два вида договоров — банковского вклада и банковского счета, но и в какой-то степени устанавливает приоритет последнего. Так, в соответствии с п. 3 ст. 834 ГК РФ к отношениям банка и вкладчика по счету, на который внесен вклад, применяются правила о договоре банковского счета (гл. 45), если иное не предусмотрено правилами главы ГК РФ о банковском вкладе или не вытекает из существа договора банковского вклада. При этом предметом договора банковского вклада является обязанность банка, принявшего денежную сумму, вносимую в банк в качестве вклада, вернуть указанную сумму и выплатить определенные договором проценты, а предметом договора банковского счета — действия, обязанность по осуществлению которых возлагается на банк. Договор банковского счета формально не порождает денежного обязательства, то есть обязательства по уплате денег, при котором деньги используются в качестве средства погашения денежного долга (Постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.98 №13/14 «О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами»4), хотя такого рода обязательства могут появиться, в частности, при выплате процентов на остаток по счету либо при неисполнении банком обязанности по выполнению поручения клиента, например на перевод денег.

Вместе с тем при регулировании банковских операций, в частности при их лицензировании, происходит фактическое объединение двух указанных операций в одной лицензии. Это вытекает из приложений 16 и 17 к Инструкции Банка России от 14.01.2004 № 109-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций»5 (далее — Инструкция № 109-И). Практика регулирования банковской деятельности была воспринята и поддержана Законом о страховании вкладов. Формально она отличается от подходов, содержащихся в ГК РФ и Законе о банках. Представляется, что такая особенность регулирования восходит к проблеме соотношения понятий «банковская операция» и «сделка».

Соотношение банковских операций и сделок
Сделками в соответствии со ст. 153 ГК РФ признаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. В свою очередь легальное толкование понятия банковских операций в законодательстве отсутствует. Вместе с тем выработка этого понимания необходима, причем не только с теоретической, но и с прикладной точки зрения: нужно знать, что же лицензируется — действия, порождающие правовые последствия, или нечто иное? По мнению М.М. Агаркова6, банковские операции — это «сделки, которые составляют непосредственный предмет деятельности банка» и обладают тремя признаками, отличающими их от иных сделок: они защищены институтом банковской тайны, подчиняются специальному регулированию и (что было актуально для середины 20-х годов прошлого века) специальным процессуальным правилам.

Г.А. Тосунян выделяет следующие признаки банковских операций: а) специальный субъектный состав (кредитные организации и Банк России); б) ограниченный круг объектов банковских операций (деньги, драгоценные металлы, ценные бумаги); в) специальное регулирование7. На наш взгляд, в этом подходе содержится известная логическая ошибка: с точки зрения Закона о банках банк — это организация, которая вправе осуществлять в соответствии с лицензией банковские операции, а Г.А. Тосунян предлагает определять банковские операции как операции, которые вправе совершать банки. Есть некоторые недоразумения и в выделенном круге объектов банковских операций: например, ценные бумаги не являются объектом банковских операций (за исключением операции по инкассации ценных бумаг), хотя банки вправе совершать некоторые операции с ценными бумагами. В то же время в объектном ряду, предлагаемом указанными авторами, игнорируется такая банковская операция, как выдача банковской гарантии. С точки зрения А.Е. Шерстобитова8, банковские операции отличны от сделок в связи с публичным элементом: «публичный характер существования банковской системы привел к возникновению банковских операций, отличных от сделок».

Отождествляет два этих понятия — «банковские операции» и «сделки» (точнее — «банковские сделки») — О.М. Олейник9. Л.Г. Ефимова, напротив, последовательно проводит идею различия между понятиями банковской операции и сделки. Она полагает, что в понятие банковской операции включаются не только сделки, но и технические, бухгалтерские операции10. В своей более позд-ней работе Л.Г. Ефимова отмечает, что «термин банковские операции может употреб-ляться и употребляется в законодательстве в различных значениях и в зависимости от контекста и цели, которую ставит перед собой законодатель. Закон о банках употребляет понятие банковской операции в публично-правовом смысле. Другие источники используют его в широком смысле и рассматривают операцию как законченное действие или ряд действий, направленных на решение определенной задачи, достижение поставленной цели, т.е. как часть технологического процесса в работе кредитной организации»11.

Мы разделяем мнение о том, что понятие банковской операции не имеет однозначного толкования. Так, согласно Закону о банках и, в частности, его положениям о лицензировании банковских операций, понятие банковской операции используется для обозначения определенного вида деятельности. Это верно, если исходить из наименования самого закона («О банках и банковской деятельности»), а также из нормы абз. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ, которая устанавливает правило лицензирования деятельности («Право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами».). Вместе с тем в обиходном употреблении выражение «банковская операция» отождествляется с конкретными действиями, которые осуществляет кредитная организация. Иными словами, «банковская операция» означает как право на совершение определенных действий, которое предоставляется определенным лицам (кредитным организациям), так и само действие, точнее совокупность юридически значимых и фактических действий. В этом смысле Закон о страховании вкладов поддерживает своеобразный «нецивилистический» подход к проблеме: сфера его регулирования — защита вкладов, то есть денежных средств в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемых физическими лицами в банке на территории Российской Федерации на основании договора банковского вклада или договора банковского счета, включая капитализированные (причисленные) проценты на сумму вклада (п. 2 ст. 2). При этом Закон о страховании вкладов не просто нивелирует различие между договорами банковского вклада и банковского счета или между двумя банковскими операциями (привлечением средств физических лиц во вклад и открытием и ведением банковских счетов). Он выделяет свой объект регулирования (денежные средства), не зависимый (хотя и с определенными ограничениями) от договорно-правовой основы привлечения этих средств банком, как бы следуя экономическому подходу к регулированию отношений — принципу приоритета экономического содержания над юридической формой.

К сожалению, при разработке Закона о страховании вкладов не было обращено должного внимания на проблему соотношения предмета регулирования указанного Закона и норм Закона о банках, которые касаются вопросов защиты прав физических лиц — клиентов банков. В ст. 36 Закона о банках, которая, в частности, устанавливает правило двухлетнего срока для получения лицензии на привлечение средств физических лиц во вклады, были внесены некоторые изменения. Однако они не затронули вопроса о том, что должно подлежать специальной публичной защите: а) по-прежнему (т.е. как и до принятия Закона о страховании вкладов) это вклад в трактовке Закона о банках, то есть денежные средства в валюте Российской Федерации или иностранной валюте, размещаемые физическими лицами в целях хранения и получения дохода, или б) денежные средства, привлекаемые банками на основании договора банковского вклада и при осуществлении банковской операции по привлечению средств физических лиц во вклады.

Если следовать указанным положениям Закона о банках (ст. 36), то какой-либо банк может потребовать от Банка России предоставления ему лицензии на открытие и ведение банковских счетов, не дожидаясь истечения двухгодичного срока. Получив (гипотетически!) такую лицензию, банк становится в силу процедур Закона о страховании вкладов участником системы страхования и далее вправе открывать и вести счета, в том числе устанавливая процентную ставку на уровне, соразмерном ставке процента по срочным договорам банковского вклада. Конечно, существует вероятность того, что подобные сделки будут признаны притворными (ст. 170 ГК РФ), однако сама возможность их совершения может пагубно сказаться на доверии вкладчиков к банковской системе. В этом смысле сформулированный Банком России подход, в силу которого операция по привлечению денежных средств физических лиц во вклады и открытие и ведение банковских счетов физических лиц отождествлены с позиции единства требований, предъявляемых к банкам, которые собираются осуществлять такого рода операции, представляется более оправданным с точки зрения конституционно-значимых принципов социального правового государства и норм Закона о страховании вкладов.

Впрочем, в самом Законе о страховании вкладов также нет четкости в использовании правовых понятий «вклад» и «счет». Как было сказано выше, в ст. 2 названного закона вклад определяется как денежные средства, привлекаемые на основании договора банковского вклада либо на основании договора банковского счета. Однако в ст. 46 и 47 Закона о страховании вкладов наряду с понятием «вклад» (в значении, указанном в ст. 2) встречаются такие понятия, как «счета по вкладам» фраза «не имеют право … зачислять дополнительные денежные средства на счета по вкладу» в противовес выражению «не вправе привлекать дополнительные вклады»), «во вклад (на счет)», «во вклады и (или) на счета» (в значении «прекращения права привлекать денежные средства физических лиц во вклады и (или) на счета»), «право привлекать во вклады денежные средства физических лиц» и т.д.

Возможно, это небрежность, однако небрежность пагубная, как и любой подобный дефект закона. Право на вступление в систему страхования вкладов реализуется банками, имеющими на день вступления в силу указанного Закона разрешение Банка России (т.е., напомним, выдаваемую Банком России лицензию на привлечение банком во вклады денежных средств физических лиц и на открытие и ведение банковских счетов физических лиц), путем направления в Банк России ходатайства о вынесении заключения о соответствии банка требованиям, предъявляемым к участникам системы страхования вкладов (ч. 1 ст. 45 Закона о страховании вкладов). Указанные банки должны иметь определенные показатели деятельности, установленные ст. 44 этого же Закона и принимаемыми в соответствии с ней нормативными актами Банка России.

Порядок включения в ССВ
Закон о страховании вкладов (ч. 1 ст. 28) также определяет, что постановку банка на учет в системе страхования вкладов осуществляет государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее — Агентство) путем внесения его в реестр банков на основании уведомления о выдаче банку разрешения Банка России. С точки зрения конституционно-правового принципа равенства перед законом к тем банкам, которые имеют разрешение Банка России на день вступления в силу Закона о страховании вкладов и включаются в систему страхования вкладов, и к банкам, которые в последующем (после вступления в силу Закона о страховании вкладов) будут получать указанное разрешение, должны применяться равные требования. На момент вступления в силу Закона о страховании вкладов требования, связанные с получением лицензии Банка России на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, были установлены пунктом 13.1 Инструкции Банка России от 23.07.98 № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности»12 (далее — Инструкция № 75-И). В их числе: финансовая устойчивость в течение шести месяцев до даты направления ходатайства; прозрачность структуры участников (акционеров) и их групп; выполнение обязательных резервных требований Банка России; отсутствие задолженности перед федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации, местным бюджетом и государственными внебюджетными фондами; наличие соответствующей организационной структуры, включающей службу внутреннего контроля; выполнение квалификационных требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, предъявляемых к деловой репутации членов совета директоров (наблюдательного совета), и квалификационных требований Банка России к сотрудникам кредитной организации; выполнение технических требований, включая требования к оборудованию, необходимому для осуществления банковских операций.

Указанные требования Инструкции № 75-И отличны от тех, которые предъявляются к участникам системы страхования вкладов в силу ст. 44 Закона о страховании вкладов. Банки могли подать ходатайство о выдаче им лицензии на привлечение денежных средств физических лиц во вклады, ориентируясь на положения Инструкции № 75-И. Более того, процедура рассмотрения ходатайств о получении указанной лицензии такова, что на первом этапе их рассматривают территориальные учреждения Банка России, которые могут применить в этих целях положения Инструкции № 75-И. Однако если банк не получил лицензию на привлечение денежных средств физических лиц во вклады к дате вступления в силу Закона о страховании вкладов, то к нему должны применяться положения указанного Закона, так как выдача ему данной лицензии автоматически означает вступление банка в систему страхования вкладов. Именно так, по нашему мнению, необходимо толковать п. 13.2 Инструкции № 109-И, в соответствии с которым кредитная организация для расширения деятельности путем получения лицензии, предусмотренной подп. 14.1.3 (на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях) или подп. 14.1.4 (на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте) данной Инструкции, в дополнение к требованиям, указанным в п. 13.1 Инструкции, должна соответствовать требованиям, установленным Законом о страховании вкладов.

Условия включения в ССВ
В соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов банк может вступить в систему страхования вкладов, если он одновременно отвечает следующим условиям:
а) учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными;
б) банк выполняет обязательные нормативы, установленные Банком России;
в) финансовая устойчивость банка признается Банком России достаточной;
г) меры, предусмотренные ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»13 (далее — Закон о Банке России), ст. 20 Закона о банках, ст. 3 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» (далее — Закон о банкротстве кредитных организаций), к банку не применяются, а также отсутствуют основания для их применения по итогам тематической инспекционной проверки, проведенной согласно требованиям ч. 4 ст. 45 Закона о страховании вкладов.

Достоверность учета и отчетности банка
Итак, первым критерием соответствия является достоверность учета и отчетности банка в силу п. 1 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов. Согласно ч. 2 той же статьи учет и отчетность банка признаются Банком России достоверными в случае, если одновременно: а) учет и отчетность банка соответствуют федеральным законам, нормам и правилам, установленным Банком России, и собственной учетной политике банка; б) возможные недостатки или ошибки в состоянии учета или отчетности банка не влияют существенным образом на оценку его финансовой устойчивости.

Необходимость выделения указанного критерия связана с конституционным значением самого понятия «отчетность». Его смысл был выявлен Конституционным Судом РФ14, который, в частности, отметил, что в Российской Федерации официальный бухгалтерский учет служит инструментом финансового регулирования и проведения единой финансовой (в том числе налоговой) политики; обеспечивая реализацию конституционного права на информацию в сфере предпринимательской деятельности и экономики, основанной на принципах юридического равенства сторон и договорных отношениях, конкуренции и риске, бухгалтерский учет является одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя Российской Федерации (п. «ж», «р» ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 8 (ч. 1), 29 (ч. 4), 34 и 114 (п. «б» ч. 1)).

Требование Закона о страховании вкладов о том, чтобы учет и отчетность банка соответствовали не только нормативным правовым актам, но и учетной политике кредитной организации, реализует относительно новую для российского права идею: деятельность лица должна соответствовать не только объективному праву, которое в данном случае закрепляет своеобразные нормы-принципы, нормы-рекомендации в определенной сфере правоотношений, но и внутренним документам, которые основаны на указанных нормах-принципах и приняты в их развитие. При этом проверке подлежит согласованность как деятельности (в том числе внутренних документов) лица с нормами, содержащимися в нормативных правовых актах, так и фактических действий с внутренними документами, несоблюдение норм которых при их соответствии положениям нормативных правовых актов может быть также признано нарушением.

Понятие учетной политики толкуется в законодательстве о бухгалтерском учете. В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона от 21.11.96 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»15 (далее — Закон о бухгалтерском учете) организации, руководствуясь законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете, нормативными актами органов, регулирующих бухгалтерский учет, самостоятельно формируют свою учетную политику, исходя из особенностей отрасли, собственной структуры и др. В соответствии с п. 3 и 4 ст. 6 Закона о бухгалтерском учете принятая организацией учетная политика утверждается приказом или распоряжением лица, ответственного за организацию и состояние бухгалтерского учета. При этом устанавливаются: рабочий план счетов бухгалтерского учета, содержащий синтетические и аналитические счета, необходимые для ведения бухгалтерского учета в соответствии с требованиями своевременности и полноты учета и отчетности; формы первичных учетных документов, применяемых для оформления хозяйственных операций, по которым не предусмотрены типовые формы первичных учетных документов, а также формы документов для внутренней бухгалтерской отчетности; порядок проведения инвентаризации и методы оценки видов имущества и обязательств; правила документооборота и технология обработки учетной информации; порядок контроля за хозяйственными операциями, а также другие решения, необходимые для организации бухгалтерского учета. Такая учетная политика применяется последовательно из года в год. Ее корректировка может производиться в случаях обновления законодательства РФ или нормативных актов органов, осуществляющих регулирование бухгалтерского учета, разработки организацией иных способов ведения бухгалтерского учета или существенного изменения условий ее деятельности. В целях обеспечения сопоставимости данных бухгалтерского учета изменения учетной политики должны вводиться с начала финансового года.

Правила определения учетной политики содержатся также в нормативных актах Банка России, который в соответствии с п. 14 статьи 4 Закона о Банке России устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации.

В соответствии с п. 1.3 Положения Банка России от 05.12.2002 № 205-П «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации»16 кредитная организация разрабатывает и утверждает учетную политику в соответствии с правилами бухгалтерского учета в кредитных организациях и иными нормативными актами Банка России.

Согласно п. 4 Указания Банка России от 25.12.2003 № 1363-У «О составлении и представлении финансовой отчетности кредитными организациями»17 кредитные организации самостоятельно формируют и утверждают учетную политику кредитной организации и регламент составления финансовой отчетности, содержащий порядок подготовки, утверждения, хранения финансовой отчетности, составленной в соответствии с методическими рекомендациями «О порядке составления и представления кредитными организациями финансовой отчетности»17, включая ведомости перегруппировки и корректировок статей бухгалтерского баланса и отчета о прибылях и убытках, задокументированные профессиональные суждения. Перечисленная документация хранится в течение сроков, установленных для отчетности, подготовленной в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе нормативными актами Банка России.

Вопрос о том, какие недостатки или ошибки учета или отчетности банка допустимо признать несущественными, может быть решен на основании аналогии закона. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на проведение банковских операций в случае установления им фактов существенной недостоверности отчетных данных.

Вместе с тем законодатель не уточнил содержание понятия «существенно недостоверная отчетность».

Категория существенности присутствует в российском праве, известна она и международной практике. Так, ГК РФ оперирует понятиями «существенные условия договора» (к которым относит условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение (п. 1 ст. 432)), «заблуждение, имеющее существенное значение» (ст. 178) и т.д. В Налоговом кодексе Российской Федерации встречается понятие «существенное отклонение размера начисленных процентов по долговому обязательству» (ст. 269). Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации указывает, что протокол судебного заседания или совершенного вне судебного заседания отдельного процессуального действия должен отражать все существенные сведения о разбирательстве дела или совершении отдельного процессуального действия (ст. 229), а также определяет, что основаниями для отмены или изменения судебных постановлений нижестоящих судов в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права (ст. 387). В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) (ст. 19.1) и Уголовном кодексе Российской Федерации (например, ст. 97) использован термин «существенный вред».

Потребность в более четкой трактовке понятия существенной недостоверности вынудила Банк России издать специальный нормативный акт — Указание Банка России от 25.07.2003 № 1311-У «О порядке отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных»18, который в основном и посвящен толкованию понятия «существенно недостоверная отчетность». В соответствии с этим документом как существенно недостоверные могут быть оценены сведения, содержащиеся в отчетности, если такая оценка позволяет сделать один из следующих выводов:
— кредитная организация не выполняет требования по формированию резервов, создаваемых в соответствии с нормативными актами Банка России, а также значения обязательных нормативов, за исключением тех, за которые Банк России в соответствии с актами Банка России не применяет принудительные меры воздействия;
— кредитная организация допускает уменьшение величины собственных средств (капитала) по итогам отчетного месяца ниже размера уставного капитала, определенного учредительными документами кредитной организации;
— кредитная организация не исполняет своевременно и в полном объеме свои денежные обязательства перед кредиторами (вкладчиками) или обязанности по уплате обязательных платежей;
— кредитная организация имеет иное (иные) отличное (отличные) от указанных в п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона о банках основание (основания) для отзыва лицензии на осуществление банковских операций.

С нашей точки зрения, наиболее важным среди приведенных критериев «существенности» является выявление таких фактов, которые свидетельствуют о том, что кредитная организация не исполняет своевременно свои обязательства перед кредиторами, прежде всего вытекающие из договора банковского счета, а также о том, что кредитная политика кредитной организации чрезмерно рискованна и ее резервов недостаточно для покрытия возможных убытков. Что касается вопроса о расчете величины собственных средств (капитала), то эти отношения регулируются самостоятельным нормативным актом Банка России.

Выполнение банками обязательных нормативов
Появление среди критериев оценки банка требования к выполнению обязательных нормативов связано с тем местом, какое занимают последние в структуре банковского регулирования. Они представляют собой юридико-технические нормы и определяют предельные величины рисков, которые могут принимать на себя банки в зависимости прежде всего от величины капитала. Закон о Банке России (ст. 62, 72 и др.) и Закон о банках (ст. 24) предоставили Банку России право устанавливать в определенных законом пределах размеры обязательных нормативов, а также методику их расчета.

В то же время предлагаемые Законом о страховании вкладов формулировки нуждаются в определенных разъяснениях. В п. 1 и 3 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов применяется выражение «признается Банком России». Смысл его более или менее понятен, хотя остается все же некоторая неясность: какой период деятельности банка будет приниматься во внимание как основание для соответствующего вывода. В п. 2 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов использован термин «выполняет» («выполняет обязательные нормативы»). Поскольку это глагол несовершенного вида, обозначающий некоторую длительность действия во времени вне связи с каким-то определенным периодом, постольку требования, установленные п. 1-3 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов, должны применяться ко всей истории банка или по меньшей мере к его истории с даты вступления в силу указанного Закона. Таким образом, конструкция, которая формально предлагается Законом о страховании вкладов, могла бы стать непреодолимым препятствием для вступления в систему страхования вкладов многих, если не большинства, банков.

При этом на проблему лингвистического толкования норм наслаивается ряд вопросов правового характера. Например, что можно считать выполнением обязательного норматива? В соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона о банках кредитная организация должна соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые Банком России в соответствии со ст. 62 Закона о Банке России. Хотя федеральные законы не содержат каких-либо норм, закрепляющих особенности соблюдения обязательных нормативов, банки, выполняя требования ст. 24 Закона о банках, долгое время стремились обеспечить соблюдение обязательных нормативов к определенной дате.

Данная практика была основана на неверном, расширительном толковании положений Инструкции Банка России от 01.10.97 № 1 «О порядке регулирования деятельности банков»19 (далее — Инструкция № 1).

В соответствии с ее пунктом 17 контроль со стороны Банка России (его территориальных учреждений) за соблюдением обязательных нормативов, значения и методика расчетов которых установлены данной Инструкцией, осуществляется на основании ежемесячных балансов банков, к которым прилагаются справки с расчетами фактических значений обязательных нормативов и расшифровками отдельных балансовых счетов, подписанные руководителем банка и главным бухгалтером. Именно это правило воспринималось многими банками (и, вероятно, частью специалистов Банка России) как устанавливающее специфический режим соблюдения требований обязательных нормативов.

Вместе с тем определение параметров контроля за соблюдением нормативов не означает и не может расцениваться как установление Банком России особенностей соблюдения кредитными организациями обязательных нормативов. Как упоминалось выше, в соответствии с общеправовой позицией обязательные нормативы представляют собой правила, устанавливающие предельные величины рисков, которые может принимать на себя кредитная организация. Поэтому эти правила должны выполняться кредитными организациями независимо от особенностей контроля за соблюдением обязательных нормативов, определенных п. 17 Инструкции № 1, то есть постоянно, и на конец каждого операционного дня кредитные организации должны обладать необходимыми данными, доказывающими факт соблюдения соответствующего норматива.

Это правило было закреплено в п. 9.1 Инструкции Банка России от 16.01.2004 № 110-И «Об обязательных нормативах банков»20 (далее — Инструкция № 110-И), в соответствии с которым банки обязаны ежедневно соблюдать установленные данной Инструкцией обязательные нормативы.

В то же время с экономической точки зрения обязательный норматив представляет собой ограничение рисков деятельности кредитных организаций и зависит от многих факторов, как связанных с волей кредитной организации (т.е. с ее способностью управлять рисками), так и не связанных с ней (например, при непланируемом поступлении денежных средств). Иными словами, факт нарушения требований обязательных нормативов порой наступает независимо от воли кредитной организации, хотя, вероятно, она должна прогнозировать такого рода случаи и предпринимать усилия для их предотвращения либо исправления последствий в течение операционного дня. Но даже такое нарушение, которое возникает по не зависящим или малозависящим от кредитной организации причинам, при формальном следовании требованиям Закона о страховании вкладов может породить тяжкие последствия в виде отрицательного заключения Банка России на ходатайство банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов.

Указанная коллизия, которую можно охарактеризовать как коллизию между текстом (в данном случае неудачным словесным оборотом подп. 2 ч. 1 ст. 44) и целями (ч. 1 ст. 2) Закона о страховании вкладов, стала предметом специального регулирования Банка России. Так, в соответствии с примечанием 2 к таблице 1 «Результаты оценки соответствия к требованиям к участию» (приложение 5 к Положению Банка России от 16.01.2004 № 248-П «О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов»21) банк, направивший ходатайство о вступлении в систему страхования, признается не выполнившим обязательные нормативы (с присвоением оценки «не соответствует») при несоблюдении хотя бы одного из обязательных нормативов (без учета контрольных значений22) в совокупности за шесть и более операционных дней в течение последних 30 последовательных операционных дней, по которым имеется документально оформленная информация о значениях обязательных нормативов.

Это правило аналогично подходу Банка России к режиму надзора за деятельностью банков в части соблюдения ими обязательных нормативов. Так, Банк России может применять к банкам принудительные меры воздействия в случае несоблюдения обязательного норматива в совокупности за шесть и более операционных дней в течение любых 30 последовательных операционных дней (п. 10.4 Инструкции № 110-И). При этом в соответствии с абз. 2 п. 9.1 данной Инструкции нарушением признается отступление от обязательных нормативов и методики их расчета даже на один операционный день. Фактически Банк России определил свое отношение к тяжести нарушения обязательных нормативов: нарушение нормативов в пределах, определенных п. 10.4 Инструкции № 110-И, является основанием для применения «предупредительных мер воздействия», если использовать терминологию Инструкции Банка России от 31.03.97 № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия»23 (далее — Инструкция № 59), или «предупредительных мер», если воспользоваться характерной для административного права классификацией мер принуждения. Более тяжким признано нарушение, которое выходит за пределы «допустимости», установленные п. 10.4 Инструкции № 110-И. И именно совершение такого тяжкого нарушения обязательных нормативов в течение срока рассмотрения ходатайства Банком России (точнее, от момента месячной отчетной даты, предшествующей дате подачи заявления, до месячной отчетной даты, предшествующей рассмотрению заключения по ходатайству банка в Комитет банковского надзора Банка России (КБН Банка России)) является основанием для вынесения решения об отрицательном заключении.

Отметим также, что Инструкция № 110-И, вступившая в силу 1 апреля 2004 года, внесла ряд существенных коррективов в регулирование обязательных нормативов. В частности, была изменена их структура (исключены из расчета норматив собственных вексельных обязательств, максимальный размер привлеченных средств и др.) и подходы к методике расчета ряда нормативов, установлен режим расчета обязательных нормативов.

Финансовая устойчивость банков
Наибольшего внимания заслуживает критерий финансовой устойчивости, который, в свою очередь, определяется законом как совокупность более частных критериев. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 44 Закона о страховании вкладов для оценки финансовой устойчивости банка применяются следующие группы показателей:
а) группа показателей оценки капитала, включающая показатели оценки его достаточности и качества;
б) группа показателей оценки активов, включающая показатели качества задолженности по ссудам и иным активам, размера резервов на потери по ссудам и иным активам, степени концентрации рисков по активам, включая величину кредитных рисков на акционеров (участников) и инсайдеров;
в) группа показателей оценки качества управления банком, его операциями и рисками, включающая показатели прозрачности структуры собственности, организации системы управления рисками, в том числе контроля за величиной валютной позиции, службы внутреннего контроля, в том числе системы противодействия легализации незаконных доходов и финансированию терроризма;
г) группа показателей оценки доходности, включающая показатели рентабельности активов и капитала, структуры доходов и расходов, доходности отдельных видов операций и банка в целом;
д) группа показателей оценки ликвидности, включающая показатели ликвидности активов, ликвидности и структуры обязательств, общей ликвидности банка, риска на крупных кредиторов и вкладчиков.

В соответствии с ч. 5 ст. 44 Закона о страховании вкладов состав показателей, методики их расчета и определения обобщающего результата по ним установлены Указанием Банка России от 16.01.2004 № 1379-У «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов»24.

Отсутствие предусмотренных мер воздействия в отношении банков
Показатели оценки доходности — это характеристика «благонадежности» банка. Они связаны с применением, точнее — неприменением, мер, предусмотренных ст. 74 Закона о Банке России, ст. 20 Закона о банках, ст. 4 Закона о банкротстве кредитных организаций. Данные показатели предусматривают, что указанные меры не будут применяться и оснований для этого не должно возникнуть по итогам тематической проверки, которая пройдет в банке в соответствии с ч. 4 ст. 45 Закона о страховании вкладов.

В пункте 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов употреблено выражение «если меры …не применяются». При этом речь идет о любой мере, описанной в нормах соответствующих статей. В частности, в силу ч. 1 ст. 74 Закона о Банке России к банку могут быть применены такие меры, как требование об устранении нарушений, ограничение отдельных операций или штраф. При этом требование об устранении нарушений в соответствии с п. 1.10 Инструкции № 59 причисляется (хотя, может быть, и не вполне заслуженно) к предупредительным мерам воздействия. Таким образом, практически любая мера воздействия, примененная к банку, может стать основанием для вынесения «отрицательного заключения о соответствии банка требованиям к участию».

Принципиально важно определить период, который принимается во внимание для определения соответствия по показателю о примененных мерах. В пункте 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов употреблен термин «не применяются». Грамматическая форма данного глагола позволяет утверждать, что, как и в рассмотренном ранее случае п. 2 ч. 1 той же статьи, действие не обусловлено никаким сроком. Любая мера принуждения считается примененной со дня, когда решение о ее применении принято компетентным органом. Мера принуждения в виде, к примеру, меры пресечения может применяться до тех пор, пока не отпали основания для ее применения. Но при этом даже после своей отмены она будет считаться «примененной»!

Представляется, что законодатель в п. 4 ч. 1 ст. 44 Закона о страховании вкладов использовал неточную формулировку, так как «примененное» означает: то, что применено в данный момент, не отменено. Некоторые основания для такого вывода есть: значительная часть мер, названных в ст. 74 Закона о Банке России или ст. 4 Закона о банкротстве кредитных организаций, имеет длящийся характер. И именно эта длительность применения меры могла ввести законодателя в заблуждение.

Указанная проблема становится более очевидной, если рассмотреть вопросы применения штрафа (ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о Банке России), который по своей правовой природе является административным наказанием.

Конституционный Суд РФ сформулировал принцип, в соответствии с которым отношения, связанные с применением административных наказаний, установленных законами иными, нежели КоАП РФ, должны решаться в части, прямо не установленной специальными законами, на основании аналогии принципов и норм, содержащихся в КоАП РФ25.

В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.

Признание лица подвергнутым административному наказанию влечет для него правовые последствия. При определенных условиях наказание может рассматриваться как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, служить квалифицирующим признаком для применения более строгой меры наказания.

Течение срока погашения начинается с того дня, когда заканчивается исполнение постановления о назначении административного наказания: в случае наложения административного наказания в виде предупреждения начало погашения годичного давностного срока совпадает с днем назначения наказания; срок окончания исполнения административного наказания при назначении штрафа, административного ареста, лишения специального права, дисквалификации совпадает соответственно с выплатой штрафа, со сроком окончания фактического отбывания административного ареста или с истечением срока, на который гражданин был лишен специального права, а также с истечением срока дисквалификации должностного лица.

При этом совершение нового административного правонарушения прерывает течение давностного срока для погашения административного наказания. Он начинает течь с момента исполнения административного наказания, назначенного уже за вновь совершенное административное правонарушение.

В связи с вышесказанным на отношения, связанные с оценкой того, насколько меры принуждения (как минимум в виде штрафа) могут считаться примененными, следует распространить действие ст. 4.6 КоАП РФ. Как следствие в течение года до дня вынесения Банком России решения о соответствии банка установленным показателям к банку не должны применяться меры принуждения (во всяком случае, в виде штрафа).


1 СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5029.
2 См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3058.
3 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
4 Вестник ВАС РФ. 1998. № 11.
5 Вестник Банка России. 2004. № 15.
6 Агарков М.М. Основы банковского права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 50–51.
7 См.: Тосунян Г.А., Викулин А.Ю., Экмалян А.М. Банковское право Российской Федерации. Общая часть: Учебник / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина. М., 1999. С. 205–207.
8 Шерстобитов А.Е. Правовое положение банков и иных кредитных учреждений // Правовое регулирование банковской деятельности.

М., 1994. С. 17–19.
9 См.: Олейник О.М. Основы банковского права: Курс лекций. М., 1997. С. 23.
10 См.: Ефимова Л.Г. Банковское право. М., 1994. С. 32–34.
11 Ефимова Л.Г. Банковские сделки: право и практика. М., 2001. С. 48–49.
12 Признана утратившей силу Указанием Банка России от 14.01.2004 № 1371-У «Об упорядочении актов Банка России» со дня вступления в силу Инструкции № 109-И.
13 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 01.04.2003 № 4-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона “Об аудиторской деятельности” в связи с жалобой гражданки И.В. Выставкиной» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1416.
15 СЗ РФ. 1996. № 48. Ст. 5369.
16 Вестник Банка России. 2002. № 70–71.

17 Вестник Банка России. 2003. № 72.
18 Вестник Банка России. 2003. № 51.
19 Вестник Банка России. 1999. № 33, 42, 43, 56, 60, 66; 2000. № 26, 53; 2001. № 18, 25, 53; 2002. № 15, 29.
20 Вестник Банка России. 2004. № 11.

21 Вестник Банка России. 2004. № 5.
22 Под установлением контрольных значений обязательных нормативов в соответствии с п. 11.1 Инструкции № 110-И понимается установление значений обязательных нормативов на квартальные даты, которое позволяет обеспечить равномерное приведение значений нарушенных обязательных нормативов к требуемому (нормативному) значению. При этом территориальные учреждения Банка России могут устанавливать банкам по их ходатайствам контрольные значения обязательных нормативов в случае их нарушения (в том числе прогнозируемого) по основаниям, перечисленным в п. 11.2 той же Инструкции, при условии, что имеется прямая причинно-следственная связь между возникновением основания и невыполнением банком соответствующего норматива. В качестве оснований названы: изменение Банком России методики расчета обязательных нормативов; изменение Банком России методики расчета собственных средств (капитала); изменение Банком России методики формирования резервов на возможные потери и резерва на возможные потери по ссудам, по ссудной и приравненной к ней задолженности; уточнения (расширения) в законодательстве РФ или в нормативных актах Банка России состава групп связанных заемщиков и (или) заемщиков, связанных с банком; изменения в составе акционеров и инсайдеров.
23 Вестник Банка России. 2002. № 4; 2004. № 44.
24 Вестник Банка России. 2004. № 5.
25 Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2000 № 4-О «О разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1999 года по жалобе закрытого акционерного общества “Производственно-коммерческая компания “Пирамида” на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 14 Закона Российской Федерации “О валютном регулировании и валютном контроле” в связи с ходатайством Центрального банка Российской Федерации» / СЗ РФ. 2000. № 10. Ст. 1166.

А.Г. Гузнов, Банк России, заместитель Директора Юридического департамента
В.Д. Галагоц, Банк России, начальник отдела Юридического департамента
 
 
 
 
Другие проекты группы «Регламент-Медиа»